Wordt het bouwen van goedkope huurwoningen onbetaalbaar?

Het Onrendabel

Het bouwen van sociale huurwoningen is geen rendabele activiteit. Tot begin jaren negentig was dat geen probleem. Het rijk was verantwoordelijk voor de ‘volkshuisvesting’ en betaalde linksom of rechtsom via bouwsubsidies de rekening. Het bestrijden van de woningnood was vanaf de oorlog een politieke prioriteit. Tot 1990 ging jaarlijks ruim zeven procent van de rijksbegroting naar volkshuisvesting. Maar het rijk wilde onder deze financiële molensteen uit. Enneüs Heerma, oud-wethouder van Amsterdam, startte begin jaren negentig de terugtrekkende beweging van de overheid met de zogeheten ‘bruteringsoperatie’. In het kielzog daarvan verdwenen de bouwsubsidies.

Om de woningproductie op gang te houden kwam er een overgangsregeling: het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS). In de eerste fase daarvan (1992-94) konden corporaties aanspraak maken op langjarige exploitatiesubsidies. Vanaf 1995 werden deze subsidies vervangen door – beperkte - stimuleringsbijdragen, in de praktijk maximaal circa 13.000 euro per woning. Eind 1998 kwam ook daar een einde aan. Sindsdien draagt het rijk alleen nog via projectsteun – zoals de ISV-gelden – bij aan de woningproductie.
De brutering pakte goed uit voor de corporaties dankzij de lage rentestanden in de jaren negentig. Omdat het ook met de vastgoedprijzen crescendo ging, raakten veel corporaties financieel in goeden doen. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) becijferde dat de Nederlandse corporaties in 2000 een vermogensovermaat hadden van 10 miljard euro. De vermogens waren alleen ongelijk verdeeld; rijke corporaties beheerden veel minder woningen dan arme. Een aanzwellend koor van politici bekritiseerde de corporatiesector: die moest eens wat minder prioriteit geven aan zijn financiële welbevinden en wat meer aan maatschappelijke taken.
De corporaties moesten kortom meer bouwen. En dat deden ze, zeker in de regio Amsterdam, waar ze het merendeel van de productie voor hun rekening nemen; in het crisisjaar 2009 zelfs meer dan negentig procent! Corporaties financieren de onrendabele sociale huurwoningproductie met de bouw van koopwoningen en commercieel vastgoed, de verhuur van vrijesector-huurwoningen en – vooral - de verkoop van bestaande huurwoningen. De gemeente ondersteunt de productie met subsidies en korting op de grondprijs. Maar ook daar lijkt in Amsterdam een einde aan te komen. Wethouder Van Poelgeest wil althans de corporaties voor sociale woningbouw een meer marktconforme grondprijs in rekening te brengen en het Stimuleringsfonds opheffen.
Oplopende tekorten
De corporaties moeten dus steeds meer uit eigen zak de productie van sociale huurwoningen financieren. Logisch zou u zeggen. Daar zijn ze voor. Maar ergens ligt een grens aan hun financiële mogelijkheden en die komt door opeenvolgende ontwikkelingen steeds dichterbij. Zo zijn de bedrijfslasten van corporaties dit decennium enorm gestegen, moeten ze voortaan vennootschapsbelasting betalen en dalen de inkomsten uit nieuwbouw van koopwoningen en van verkoop van bestaand bezit. Daarnaast stijgt de onrendabele top op de bouw van sociale huurwoningen in rap tempo. Sterker nog. Als we afgaan op gegevens van Amsterdamse corporaties groeit dit zogeheten onrendabel exponentieel. Ging het medio jaren negentig nog om enkele duizenden euro’s, inmiddels worden door bestuurders van Stadgenoot al astronomische bedragen genoemd van boven de 120.000 euro.

De totale stichtingskosten, het onrendabel en de bedrijfswaarde per in 2008 gerealiseerde woning van drie Amsterdamse corporaties. De cijfers zijn gebaseerd op de eigen opgave van corporaties bij het CFV. Het onrendabel is het verschil tussen de stichtingskosten (investeringskosten) en de bedrijfswaarde. In de beoordeling van het CFV kan het onrendabel nog anders uitpakken omdat een check op de bedrijfswaarde wordt gemaakt. Deze ‘uniformering’ zit nu niet in de cijfers. Van Ymere en de Alliantie beschikt het CFV geen cijfers die exclusief op Amsterdam betrekking hebben. Het CFV heeft daarom op verzoek van NUL20 voor een indicatief beeld de cijfers voor drie Amsterdamse corporaties met bezit voornamelijk binnen Amsterdam meegenomen. De stichtingskosten en de onrendabels per woning kunnen per jaar nog aanzienlijk verschillen naar gelang het aantal en type woningen dat wordt opgeleverd. De stichtingskosten bestaan uit bouw- en proceskosten, de grondkosten plus de te verwachten beheer- en onderhoudskosten over vijftig jaar; de opbrengst bestaat vrijwel uitsluitend uit huur, met soms een subsidiebedrag voor een specifieke doelgroepwoning. De totale te verwachten opbrengst over de exploitatietermijn van vijftig jaar is de bedrijfswaarde van de woning. Het verschil tussen kosten en opbrengsten is de afgelopen jaren gegroeid. Terwijl de huuropbrengsten vanwege het inflatievolgend huurbeleid nauwelijks toenamen, stegen de bouwkosten de laatste jaren met vele procenten per jaar. Dat kwam door hogere materiaal- en aanneemkosten, toegenomen wettelijke eisen (isolatie, brandveiligheid) en kwaliteitswensen (meer vierkante meters, mooie architectuur, duurzame materialen).

Achteruitkijkspiegel

Het CFV komt overigens tot een veel lagere onrendabele top van landelijk 54.000 euro. Volgens bestuurder Frank Bijdendijk van Stadgenoot komt dat doordat het CFV net als de minister in een achteruitkijkspiegel kijkt: vanwege de kostenexplosie de laatste jaren maakt het nogal wat uit of je het onrendabel neemt bij het projectbesluit of bij oplevering. Het CFV kijkt in de jaarverslagen naar opgeleverde woningen in 2008. Bijdendijk: “Dat zijn de onrendabele toppen van 2006. Ik neem verliezen vooraf en winsten achteraf.”
Volgens directeur Jan van der Moolen van het CFV is die opmerking over de achteruitkijkspiegel in principe juist. “Maar de vraag is toch of Bijdendijk zich op de feiten baseert. Het zou logisch zijn als die enorme onrendabels zichtbaar zouden zijn in de prognose-informatie van de Amsterdamse corporaties, en van Stadgenoot in het bijzonder. Dat is niet zo.” Stadgenoot geeft over het verslagjaar 2008 een onrendabele top van 87.000 euro en een prognose tot 2014 van ruim 71.000 euro. Van der Moolen verwacht niet dat de prijzen doorstijgen: “Als gevolg van de economische crisis staat de prijsontwikkeling van bouwkosten – maar afgeleid ook de prijsontwikkeling van grond – onder druk.”
Deze discussie heeft er inmiddels toe geleid dat Stadgenoot en het ministerie voor WWI gezamenlijk RIGO onderzoek laten doen naar de ontwikkeling van de kosten en de onrendabele top in Amsterdam; het CFV is daar inhoudelijk als partij bij betrokken.

Fabel onrendabel?

Sinds jaar en dag wordt kritiek geuit op de enorme onrendabels die corporaties presenteren, getuige artikelen als ‘De mythe van het onrendabel’ en ‘De fabel onrendabel’. Corporaties wordt daarin strategisch gedrag verweten om een gunstiger onderhandelingspositie bij de overheid te krijgen. Het verwijt is dat ze zulke conservatieve uitgangspunten hanteren, dat er wel forse verliezen uit moéten rollen. Zo wordt een disconteringsvoet (rente) van 6 – 6,5 procent gehanteerd, terwijl de marktrente steevast lager ligt; wordt met een exploitatietermijn van vijftig jaar gewerkt, terwijl woningen vaak veel langer meegaan; wordt geen rekening wordt gehouden met restwaarde na deze termijn of met tussentijdse verkoop.
Maar corporaties kunnen weinig anders. Ze hanteren de parameters van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), waarin met (tussentijdse) verkoop geen rekening wordt gehouden, als disconteringsvoet de gemiddelde rentestand van de laatste vijftig jaar geldt en de exploitatietermijn op vijftig jaar wordt gesteld. Overigens bezien CFV en WSW in overleg of de discontovoet voor de komende jaren naar beneden kan worden bijgesteld.
Frank Roozekrans, Manager Strategie en Beleid van Stadgenoot, verdedigt de behoedzame boekhouding: “Naar goed Nederlands koopmansgebruik geldt voor corporaties het voorzichtigheidsprincipe: winsten neem je pas als je ze hebt, verliezen zodra je ze voorziet. Je ontkomt er gewoon niet aan. Het onrendabel voorzie je en moet je dus meteen nemen. Het is ook zo vastgelegd in de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaglegging. Onrendabels zijn een volkshuisvestelijke realiteit.”
Corporaties hebben natuurlijk wel enige speelruimte. Ze doen voor de komende vijftig jaar aannames. Meestal gaat dat in twee stappen: de eerste tien jaar (die zich nog redelijk laten voorspellen) en de overige veertig. Daarvoor stelt de corporatie parameters op voor de te verwachten huurontwikkeling, onderhoudskosten, beheerkosten en dergelijke. Die parametersets behoren tot de echte bedrijfsgeheimen van de corporatie. Daarbij hebben ze natuurlijk invloed op hun eigen bedrijfslasten, die enorm zijn gestegen het laatste decennium.
Voor buitenstaanders is het vreemd dat eventuele verkoop en de waardeontwikkeling van de woning volledig buiten beschouwing blijft. Zo stelde accountant André de Vos in zijn artikel ‘De fabel onrendabel’: “Voor de gemiddelde huiseigenaar is het een verbijsterende manier van rekenen dat een woning na vijftig jaar op papier niets meer waard is.”
Roozekrans pareert: “Bij een bedrijfswaardeberekening gaat het resultaat na vijftig jaar per definitie richting nul. Godzijdank. Dat geeft je de ruimte een nieuwe beslissing te nemen: bij stoppen wordt het sloop, en dan hoef je gelukkig niet veel meer af te boeken als sloop- of restwaarde. Of je gaat door, en dan ontstaat een nieuwe periode, met nieuwe kosten en nieuwe opbrengsten. In de praktijk zijn er natuurlijk allerlei tussenvormen.”

De corporaties geven bij het CFV financiële prognoses af. Hierbij de gegevens van drie Amsterdamse corporaties. We zien dat de toename van de onrendabele top zich volgens deze opgave van de corporaties niet doorzet, maar weer daalt. Het CFV vindt het opvallend dat deze daling gepaard gaat met een relatief hogere productie van nieuwbouwwoningen in de goedkopere huurklasse (‘nieuwbouw betaalbaar’). Je zou volgens het CFV eerder verwachten dat deze verschuiving zou leiden tot een hogere onrendabele top.

Verhuur is hoofddoel

De logica achter de gebruikelijke bedrijfswaardemethodiek is dat de hoofddoelstelling van corporaties de duurzame verhuur van woningen aan specifieke doelgroepen is. Bovendien wordt tot dusver maar een klein percentage van de gehele portefeuille verkocht. Critici stellen dat het corporatievermogen beter bepaald kan worden op basis van de ‘marktwaarde’ van woningen. Dat zou een heel ander beeld geven. Volgens Vincent Gruis, hoofddocent aan de TU Delft, is dat niet reëel: “Om dit vermogen daadwerkelijk te realiseren zouden corporaties al hun woningen moeten uitponden. Dit is moeilijk voor te stellen gezien het belang van sociale huurwoningen op de Nederlandse woningmarkt. En als corporaties massaal voor uitponden zouden kiezen, kan de koopmarkt dat niet eens opnemen en zou ook de verkoopprijs een stuk lager komen te liggen.”

Treintjesmodel stokt

Stadgenoot en het CFV mogen twisten over de hoogte, maar duidelijk is dat het onrendabel de afgelopen vijftien jaar enorm is gestegen. Tot dusver was dit nooit zo’n punt omdat corporaties de nieuwbouw van sociale woningen financierden door elders in de vastgoedsector geld te verdienen. Voor de meeste Amsterdamse corporaties is de belangrijkste inkomstenbron de verkoop van bestaand bezit. Oudere sociale huurwoningen staan voor zeer lage bedragen in de boeken. Verkoop levert dus een enorme boekwinst op. Frank Bijdendijk heeft het financieringsmodel van Het Oosten (inmiddels Stadgenoot) destijds ‘het treintjesmodel’ gedoopt: het totale woningbezit van de corporatie wordt als een trein voorgesteld waar wagons (woningen) worden afgekoppeld (verkocht) en weer nieuwe aangekoppeld (gebouwd).
Een paar jaar geleden kon dat makkelijk uit, maar volgens Roozekrans is dat niet meer zo: “De lijnen zijn elkaar gekruist. In 2003 was de netto verkoopopbrengst pakweg 70.000 euro per woning en het onrendabel 50.000 euro. Vandaag de dag is de opbrengst tegen de 90.000 euro, terwijl de onrendabels de ton zijn gepasseerd. Je bouwt in Amsterdam geen woning meer onder de twee ton. Alles wijst erop dat de lijnen nog verder uit elkaar gaan lopen.” Aan de stijging van de bouwkosten lijkt volgens Roozekrans namelijk geen einde te komen (klimaatneutraal bouwen, ingewikkelde locaties, behoefte aan grote woningen, stijgende grondprijzen), terwijl de verkoopprijzen onder druk staan.
Daar komt de crisis bovenop: de verkoop van nieuwbouw stagneert en die van bestaande corporatiewoningen loopt terug. De kasstromen van corporaties worden daardoor dunner en hun schuldenlast stijgt. Het WSW constateert in zijn laatste trendrapportage dat die schuldenlast landelijk van 27.800 euro per verhuureenheid in 2008 naar 36.700 euro in 2014 zal stijgen. Ruwweg een derde deel van alle corporaties kan niet meer voldoen aan de verplichte ‘twee procent aflossingsfictie’, dat wil zeggen dat het kasstroomsaldo groot genoeg moet zijn om twee procent van de uitstaande geborgde leningen af te kunnen lossen.

Het beeld dat het geld over de plinten klotst in de corporatiesector, dient kortom te worden bijgesteld. Vincent Gruis: “het financiële perspectief van corporaties is een stuk minder rooskleurig geworden”. Hij pleit ervoor dat de corporaties de tering naar de nering gaan zetten: hun bedrijfslasten terugbrengen, kritischer kijken naar hun investeringen in onderhoud, vervanging en uitbreiding van de woningvoorraad en in hun verkoopbeleid de grenzen opzoeken (zie zijn artikel in de komende Rooilijn). Van Amsterdam valt weinig financiële steun te verwachten. De gemeente is platzak. Wethouder Van Poelgeest heeft de vragende blik daarom weer naar Den Haag gewend: “Zonder ingrijpen van de rijksoverheid valt de bouw in Amsterdam volledig stil”. Hij doelt op het oprekken van huurbeschermingsgrens, huren inkomensafhankelijk maken. En – wellicht – bouwkostensubsidies? Terug naar af.