Subsidies sturen de bouw van doelgroepwoningen

Subsidies sturen de bouw van doelgroepwoningen

Wibo’s, rowo’s en studentencontainers

NUL20 Jubileum 50In de afgelopen acht jaar bouwden de Amsterdamse corporaties voor steeds meer verschillende doelgroepen. Naast vele honderden grote gezinswoningen kwamen er duizenden huizen voor studenten, mindervaliden, senioren en middeninkomens bij. Tot 2007 liep de nieuwbouw op rolletjes. Daarna viel de productie terug door lege subsidiepotten, oplopende bouwkosten en de kredietcrisis. De doelstellingen uit Bouwen aan de Stad bleken achteraf te ambitieus.     
Jongerenhuisvesting
De afgelopen jaren is er meer aandacht gekomen voor de moeilijke situatie van niet-studerende jongeren. Deze groep heeft weinig geld en moet erg lang wachten om een eigen woning in de stad te kunnen vinden. Het liefst blijven ze in de buurt van hun ouders wonen. In het nieuwe collegeakkoord wordt gesproken over nieuwbouw van 2500 jongerenwoningen. Bestaande gemeentelijke plannen voorzien in het toevoegen van 4800 woningen, via nieuwbouw, tijdelijke verhuur en labeling. Met een zwaar accent op Nieuw-West. Toch ziet het er somber uit voor deze doelgroep. Corporaties vinden nieuwbouw geen goed instrument, omdat de stad al genoeg kleine sociale huurwoningen heeft. Om van labeling een succes te kunnen maken, moet er ook eerst een specifiek huurcontract voor jongeren komen, vergelijkbaar met het campuscontract. Anders gaan die huizen voor de doelgroep verloren, zoals eerder met de HAT-eenheden gebeurde. Alle ogen zijn daarom gericht op het jongerencontract dat Stadgenoot en Eigen Haard hebben ontwikkeld en waarmee binnenkort wordt geëxperimenteerd. Voorlopig lijkt alleen de tijdelijke verhuur van sloopwoningen de jongeren iets op te leveren.

Het bouwen en verhuren van betaalbare woningen aan lagere inkomensgroepen is de core business van de Amsterdamse woningcorporaties. Maar binnen die groep verschuiven door maatschappelijke invloeden en een veranderende politieke agenda op zijn tijd de accenten. Van alle huishoudens die voor huurtoeslag in aanmerking komen - de primaire doelgroep -  ging traditioneel veel aandacht uit naar grote gezinnen. Zij komen het moeilijkst aan een passende woning, omdat de woningvoorraad vooral uit kleine goedkope huurhuizen bestaat. Al vóór het nieuwe millennium startten corporaties en gemeente een programma om via nieuwbouw en samenvoegen van kleine appartementen het aanbod grote woningen te vergroten. In 1995 bestond nog maar drie procent van de sociale nieuwbouwproductie uit grote woningen. Negen jaar later was dat al gegroeid naar 26 procent. Mede dankzij extra subsidies van het ROA en de gemeente werd er ook daarna flink gebouwd voor deze doelgroep. Alleen in 2005 werden al meer dan driehonderd grote woningen in aanbouw genomen. Het samenvoegen van woningen leverde pas in de tweede helft van het decennium een flink aantal ruime en betaalbare woningen op. In 2005 verdween nog tweederde van alle huurwoningen na samenvoeging naar de vrije markt. Ook nuttig, maar voor een andere groep die het moeilijk heeft: de middeninkomens.

Wibos’, rowo’s en containers

Vanaf 2003 maakten corporaties en gemeenten ook voor andere specifieke doelgroepen prestatieafspraken. Zo kwamen er flink wat rolstoelgeschikte woningen(‘rowo’s’) en zelfstandige woningen voor ouderen (‘wibo’s’) bij, mede dankzij een verdubbeling van subsidies. In 2006 werden bijna tweehonderd zorgwoningen opgeleverd, bijna viermaal zoveel als in 2004. Corporaties ‘plusten’ ook bestaande appartementen op om ze geschikt te maken voor ouderen en mensen met een beperking. Al bleef lang onduidelijk hoeveel zorgwoningen op die manier aan de voorraad werden toegevoegd.
Ook studentenhuisvesting is vanaf 2004 weer hot, na noodkreten van universiteiten. De toenemende woningnood onder studenten ondergraaft de positie van de ‘creatieve kennisstad’ Amsterdam. Druk vanuit de universiteiten, halvering van de grondprijs en extra gemeentelijke subsidies brengen de bouw van studentenwoningen in een stroomversnelling. Samen met de Delftse studentenhuisvester DUWO leveren de Amsterdamse corporaties in de Houthavens, op de NDSM-werf en aan de Wenckebachweg duizenden containerwoningen op. Rochdale laat studenten zelfs op een omgebouwd Russisch cruiseschip wonen. En op het Science Park verrijst een campus met meer dan 700 studentenkamers, woonwerkwoningen en ‘short stay’-voorzieningen voor gastdocenten en buitenlandse studenten. In totaal worden volgens het gemeentelijk programmateam Jongeren- en studentenhuisvesting uiteindelijk zo’n 5000 nieuwe studentenwoningen gebouwd. De corporaties worden daarvoor financieel ondersteund met een stimuleringsbijdrage van 10 miljoen euro.

Koopwoning voor een prikkie

Steeds duidelijker werd deze eeuw ondertussen dat het groeiend aandeel middeninkomens in Amsterdam nauwelijks aan de bak kon komen. Voor sociale huurwoningen kwam deze groep meestal niet in aanmerking en de nieuwe koopwoningen waren voor hen te duur. Corporaties kwamen met urgentieregelingen voor specifieke beroepsgroepen waaraan grote behoefte was, zoals onderwijzers en verplegers. De gemeente probeerde met de nagenoeg renteloze  Amsterdamse Middensegmenthypotheek (AMH) de middengroep aan een koopwoning te helpen. Tot 2005 konden zo ruim 1100 middeninkomens een betaalbare woning kopen. Later werd de AMH-regeling omgezet in een variant op de landelijke starterslening. Van andere plannen voor betaalbare koopwoningen - in maatschappelijk gebonden eigendom (MGE) – kwam weinig terecht.
Gelukkig kwam de verkoop van sociale huurwoningen van particulieren en corporaties na 2002 goed op gang. Uit onderzoek van de Dienst Wonen bleek zo’n tweederde van deze koopwoningen bereikbaar te zijn voor middengroepen. Vooral de wat grotere en nieuwere woningen in Noord en Zuidoost doen het goed. Kopers zijn vooral bestaande bewoners,  starters en allochtone gezinnen. Het aantal verkochte sociale huurwoningen liep op tot een record van ruim 2400 in 2005. Toch was op dat moment nog maar een kwart van de 28.500 afgesproken woningen door de corporaties van de hand gedaan. Er kwamen simpelweg te weinig huurwoningen vrij, en de kloof tussen huur- en kooplasten bleef voor veel huurders te groot.

Wat komt er terecht van 'Bouwen aan de stad'?
In 2006 maakten de corporaties en de gemeente gedetailleerde afspraken over het bouwen voor verschillende doelgroepen. Wat is daar met nog een half jaar te gaan van terechtgekomen? Als we kijken naar de afzonderlijke categorieën, blijken er tot en met 2009 slechts 682 grote gezinswoningen in aanbouw te zijn genomen. Dat is 45 procent van het afgesproken aantal in Bouwen aan de Stad. In 2007 en 2008 zijn in totaal nog wel 128 grote betaalbare woningen ontstaan door samenvoeging, maar daarmee komt de doelstelling van 1500 extra woningen ook niet veel dichterbij. Ook de aparte aanbiedingsafspraak voor deze doelgroep wordt waarschijnlijk niet gehaald. Beide partijen verwachten in de laatste rapportage dat aan het einde van dit jaar hooguit 1900 van de afgesproken 2500 grote woningen  (nieuwbouw en bestaande voorraad) aan grote gezinnen zijn toegewezen.

In de afgelopen drie jaar zijn er met 856 zorgwoningen ook minder wibo’s en rowo’s in aanbouw genomen. Het ‘opplussen’ van bestaande woningen in 2007 en 2008 leverde nog wel 103 extra zorgwoningen op, maar alleen een wonder kan ervoor zorgen dat aan het einde van het jaar de teller op 1500 uitkomt. Wel zijn er in vergelijking met eerdere jaren meer aanpasbare woningen gebouwd. De nieuwbouw van zelfstandige studentenwoningen blijft ook achter bij de doelstellingen. In plaats van duizend zijn er volgens de laatste rapportage tot en met 2009 maar 352 neergezet. Het ziet er wel naar uit dat eind dit jaar zoals afgesproken 800 kleine huurwoningen voor de doelgroep zijn gelabeld en 1000 sloopwoningen tijdelijk aan studenten worden verhuurd.
De doelgroep waar de nieuwbouwafspraken wel worden gehaald, zijn de middeninkomens. Tot en met 2009 namen de corporaties in hun eentje al de complete nieuwbouw van 3200 afgesproken middeldure koop- en huurwoningen voor hun rekening.  Naast nieuwbouw zijn er door samenvoegingen in de bestaande voorraad ook extra middeldure huur- en koopwoningen bij gekomen. Over 2009 zijn nog geen gegevens bekend, maar tussen 2005 en 2008 ging het om zo’n 210 huizen. Dat heeft het inzakken van de verkoop van sociale huurwoningen na 2005 voor een deel gecompenseerd.

Bouwen aan de Stad

Het bouwen voor verschillende doelgroepen beleefde zijn hoogtepunt in de afspraken die de corporaties en de gemeente na de verkiezingen van 2006 maakten. Opgejut door de hoge productiecijfers spraken zij in Bouwen aan de Stad af om tot 2011 in totaal 6000 sociale huurwoningen aan de voorraad toe te voegen. Daarvan moesten er 1500 als grote gezinswoning, een even groot aantal als zorgwoning (wibo’s en rowo’s) en 1000 als zelfstandige studentenwoning worden gebouwd. Ook waren de corporaties bereid om minstens de helft van de 3200 noodzakelijke middeldure nieuwbouwwoningen (koopprijzen tot € 250.000,- of maandhuren tot € 950,-) voor hun rekening te nemen. Aanpassingen in de bestaande voorraad telden in deze aantallen volwaardig mee.
Achteraf gezien blijken deze afspraken een tikkeltje te ambitieus geweest. Met nog een half jaar te gaan zullen veel doelstellingen niet worden gehaald (zie kader). Toch vindt AFWC-directeur Hans van Harten dat in de afgelopen jaren met het bouwen voor doelgroepen veel is bereikt. “We hebben de lat misschien te hoog gelegd, maar je moet een zekere ambitie tonen om voldoende productie te kunnen draaien.” Bovendien blijken de corporaties al vorig jaar alle 3200 afgesproken middeldure koop- en huurwoningen tot 2011 voor hun rekening te hebben genomen.
Met de huidige crisis lijkt het niet zo vreemd, dat er minder doelgroepwoningen bijkomen dan was afgesproken. Toch liep de productie al vóór de kredietcrisis terug. Zo werden al in 2008 de aantallen in aanbouw genomen zorg- en studentenwoningen meer dan gehalveerd, nadat halverwege 2006 de extra subsidies werden ingeperkt of op raakten. De onrendabele top op doelgroepwoningen is met grofweg 130.000 euro inmiddels ook zo hoog geworden, dat deze zonder gemeentelijke subsidies kennelijk niet gebouwd kunnen worden. Sowieso hadden de corporaties vanaf 2007 grote moeite om hun aanbestedingen rond te krijgen door overbezette aannemers en stijgende prijzen. De strengere luchtkwaliteitsnormen en problemen met het herhuisvesten van stadsvernieuwingsurgenten kwamen daar nog eens bovenop.

Verdubbeling subsidies voor grote woningen

De huisvesting van grote gezinnen blijft ondanks de nieuwbouwproductie problematisch. Sinds 2006 neemt de voorraad aan grote betaalbare woningen namelijk gestaag af. In 2005 waren er volgens de monitor van de AFWC nog zo’n 60.000 sociale huurwoningen met een minimumoppervlak van 60 vierkante meter en een huur onder de hoogste aftoppingsgrens. Door verkoop en sloop in de stedelijke vernieuwingsgebieden waren er daarvan begin 2009 nog maar 52.000 over. De meeste nieuwe grote woningen werden bovendien neergezet in Zuidoost en op IJburg, terwijl het tekort in Nieuw-West het grootst is. AFWC-directeur Van Harten bestrijdt dat daar een bewust spreidingsbeleid achter zit.  “In het kader van de Parkstaddeal hebben we ook in Nieuw-West veel grote woningen gebouwd. Al probeer je ook mensen te wijzen op andere wijken.”
In de afgelopen jaren hebben de corporaties al minder grote woningen verkocht. Met ingang van dit jaar is bovendien de beschikbare subsidie voor nieuwbouw in stedelijke vernieuwingsgebieden verdubbeld. Van Harten verwacht veel van het laatste. “Kijk maar naar het aantal zorgwoningen dat we na 2004 hebben gebouwd toen de subsidies twee keer zo groot werden.” Volgens Mariette  Drieënhuizen van het OGA-Productieteam zullen corporaties deze woningen waarschijnlijk wel minder vaak mengen met andere marktsegmenten dan in het recente verleden. “Op IJburg hebben we toch gezien, dat zoiets grote gevolgen heeft voor de verhuur- en verkoopbaarheid van de rest van een complex.”

Vaker ‘opplussen’, minder nieuwbouw

Om het aantal zorgwoningen uit te breiden, willen alle partijen de komende jaren zwaarder inzetten op het ‘opplussen’ van bestaande woningen. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat veel mensen liever in hun vertrouwde buurt blijven wonen en eventuele ongemakken in huis daarbij op de koop toenemen. De tijdelijke leegstand van enkele tientallen dure wibo’s en rowo’s op IJburg heeft de discussie over gedetailleerde doelgroepafspraken op scherp gezet. Van Harten zou het liefst van alle afspraken over wibo’s en rowo’s af willen en een deal sluiten over het bouwen van zoveel mogelijk aanpasbare woningen. “Het gaat er uiteindelijk om dat je woningen neerzet waar iedereen in kan wonen.” Volgens een recent onderzoek van Laagland Advies zijn de tekorten aan geschikte woningen voor ouderen en mindervaliden het grootst in de vooroorlogse stadsdelen. Daar zullen dus ook de meeste huizen moeten worden ‘opgeplust’. Maar organisatorisch en financieel is dat een lastige operatie. In de afgelopen jaren werden niet voor niets de meeste grote woningaanpassingen in de naoorlogse wijken gedaan.

4800 studentenwoningen zoek
Gemeente en de corporaties sloten in 2005 een intentie-overeenkomst om tot 2010 door onder meer nieuwbouw, tijdelijke verhuur en labeling minimaal 7600 studentenwoningen aan de voorraad toe te voegen. Maar een jaar later maakten deze partijen in ‘Bouwen aan de Stad’ alleen afspraken voor de nieuwbouw van 1000 zelfstandige eenheden. In de bestaande voorraad zouden er via labeling van huurwoningen en tijdelijke verhuur van sloophuizen nog zo’n 1800 woningen bij komen. Wat er is gebeurd met de overige 4800 woningen uit de intentieovereenkomst, is onbekend. De kans is klein dat corporaties deze invullen met de nieuwbouw van onzelfstandige studentenwoningen. Omdat er geen huurtoeslag voor kan worden aangevraagd, zijn deze kamers bij de doelgroep weinig geliefd. In de afgelopen drie jaar werden er ook maar 124 van in aanbouw genomen. Het programmateam Jongeren- en studentenhuisvesting wil de corporaties in ieder geval houden aan de afspraken uit de gezamenlijke intentie-overeenkomst.

Miljoenen extra voor studentenwoningen

Voor studenten lijkt de geschiedenis zich te herhalen. Na de golf van nieuwe containerdorpen en permanente studentenwoningen halverwege het afgelopen decennium  proberen de corporaties opnieuw met extra subsidies van de gemeente de groeistuipen van de universiteiten op te vangen. In het nieuwe collegeakkoord wordt ambitieus gesproken over 9000 nieuwe studentenwoningen de komende vier jaar.
Volgens programmamanager Lous Vinken van het programmateam Jongeren- en studentenhuisvesting is door de gemeente onlangs 4,5 miljoen euro verdeeld over vijf nieuwe studentencomplexen. “We hopen daarmee alsnog op de 7600 woningen uit te komen, die we volgens afspraak met elkaar vóór 2010 aan de voorraad wilden toevoegen.” Van Harten rept zelfs van 7 miljoen euro aan stimuleringsbijdragen, waarmee corporaties tien nieuwe complexen met onder meer studentenwoningen kunnen bouwen. Veel tijdelijke containerwoningen mogen ook waarschijnlijk langer op hun plek blijven staan dan eerder was afgesproken. Op de NDSM-werf is de verlenging al geregeld en ook met duizend woningen aan de Wenckebachweg gaat dat lukken. Vooruitlopend op de mogelijke ontruiming van het studentendorp in de Houthavens heeft De Key inmiddels 335 woningen vervangen door nieuwbouw op het Zeeburgereiland. Daar komen nog honderd eenheden bij en aan de Anthonie Fokkerweg in Oud-Zuid is misschien nog ruimte voor 300 woningen. Maar Vinken blijft ook voor de Houthavens streven naar een verlenging van de afspraken. “Alles hangt af van het moment dat daar met de nieuwbouw wordt gestart.” 

Jaco Boer