Stadig blikt terug op strijd tegen regelzucht

Duco Stadig blikt terug op jarenlange strijd tegen regelzucht
En, heeft het iets geholpen?

Zelfs de aanpak van de stroperigheid verloopt stroperig”, verzuchtte wethouder Duco Stadig in mei 2004. Bij de start van zijn derde collegeperiode in 2002 had hij zich tot taak gesteld de stroperigheid in de gemeentelijke besluitvorming te verminderen. Ook op Den Haag en Brussel richtte hij zijn gram. Een bouwcrisis verder blikken we met hem terug. Wat hebben alle pleidooien voor minder bureaucratie en minder regels anno 2010 opgeleverd? Dat valt niet eens tegen. Over overijverige ambtenaren, rugstreeppad, bestuurlijke lus en Wabo.

In de zomer van 2003 stelde wethouder Duco Stadig een woningbouwregisseur aan om de gestagneerde woningproductie uit het slop te halen. Het vergde geen raketgeleerde om vast te stellen dat de gemeentelijke werkprocessen een stuk effectiever en efficiënter konden. Dat gold bijvoorbeeld het Plaberum, de grondprijsbepaling, het bovenwettelijk Amsterdams beleid en de juridische kwaliteit van plannen (‘Raad van State-bestendigheid’). En dan de stapeling van wensen en tijdrovende overlegcultuur. Bij de ontwikkeling van IJburg liep dat volgens Friso de Zeeuw, destijds directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Wonen, volledig uit de hand. Hij betitelde het als groepsseks voor vergadertijgers: “Een hoog ambitieniveau is prima, maar dat is bij IJburg doorgeslagen. Daar zijn maar liefst 21 partijen bij betrokken”, verzuchtte hij in maart 2002 in NUL20.
Met een aktetas vol analyses en planningen vertrok Stadig in 2004 voor vakantie naar het Meer van Genève. Hij kwam terug met De Grote Vereenvoudiging: een ingrijpend pakket maatregelen om de bouwproductie te versnellen en de bestaande overmaat aan beleid terug te dringen. Daarbij werden de meeste bovenwettelijke Amsterdamse regels geschrapt. En om een einde te maken aan eindeloze onderhandelingen over de grondprijs werd de ‘bouwenvelop’ bedacht. Veel werd vervolgens gesproken over ‘rollen en verantwoordelijkheden’: wie mag zich waarmee bemoeien en op welk moment. Gelijktijdig hield woningbouwregisseur Arthur Verdellen druk op de ketel en wat financiële smeermiddelen achter de hand.

Bouwenvelop

Heeft het geholpen? Zeker een aantal jaar, tekent NUL20 op bij een evaluatie in 2008. Dirk Harmens, directeur van ontwikkelaar Delta Forte, was daarin bijvoorbeeld positief over de bouwenvelop: het is goed dat Amsterdam vooraf meer duidelijkheid wil bieden over geld en kwaliteit, waardoor zich in een later stadium minder discussies zullen voordoen. Maar hij constateert ook dat “bepaalde ingesleten gewoonten zich niet gemakkelijk laten veranderen. (…) Het is toch vreemd dat stedenbouwkundigen de ontwikkeling van vrije kavels op IJburg nog enorm kunnen vertragen. En niemand fluit ze terug.”
Friso de Zeeuw waardeert het dat Stadig korte metten heeft gemaakt met allerlei procedures. Maar volgens De Zeeuw tekent zich een weerbarstig patroon af. Vooral progressieve politici hebben de neiging de wereld met regels te willen besturen. “Tegenwoordig heeft duurzaam bouwen politieke prioriteit. Dan bedenk je daar regels voor, dat is op zich heel logisch. Maar welke maat houden we aan?”
Duco Stadig deelt deze bedenkingen. “Stroperigheid bestrijden heeft een continue motor nodig, met meer power dan Bob van der Zande (de huidige woningbouwregisseur, nvdr) er bijvoorbeeld aan kan geven. Maarten van Poelgeest is ook niet van de eenvoud. Die heeft nogal wat wensen op milieugebied. Maar de kosten lopen daardoor steeds verder op. De Grote Vereenvoudiging heeft wel gewerkt, een tijd lang. Maar het is mijn indruk dat het wat is weggezakt. Zoiets erodeert snel. De bouwenvelop bijvoorbeeld heeft bij tal van projecten zoals bijvoorbeeld het Amstelkwartier goed gewerkt. Maar ik hoor ook van enveloppen die helemaal zijn dichtgeregeld. Dan is er voor ontwikkelaars natuurlijk geen aardigheid meer aan.”
Harmens heeft in 2008 overigens al profetische twijfels over de uitkomst van het Amstelkwartier: “De hoogst biedende heeft daar gewonnen. Maar de prijs is zo sterk opgedreven, dat het nog maar de vraag is of straks de middelen voorhanden zijn om daar de gewenste kwaliteit te realiseren.” De ontwikkeling van het Amstelkwartier zit inmiddels door de crisis in het slop.

Strenger dan andere landen

Stadig: “Ik zeg niet dat regels onzin zijn. Zeker niet bij de bouw. Bij ons storten daardoor gebouwen gelukkig nooit in. Maar de regelzucht slaat snel door. Bij de brandveiligheid gebeurde dat na Volendam. En dat geldt ook voor woningisolatie. De Tweede Kamer kan makkelijk besluiten tot een strengere EPC-norm. Het kost hen niets, maar de bouwkosten lopen maar op.”
Hij heeft tijdens zijn laatste wethouderschap herhaaldelijk zijn gram gericht op de aanzwellende regelbrij uit Den Haag en Europa. Met name het feit dat Haagse politici en ‘overijverige ambtenaren’ er een handje van hebben Europese regels strenger te interpreteren dan andere landen irriteerde hem mateloos. Zoals de roemruchte rugstreeppad die bouwers begin deze eeuw slapeloze nachten bezorgde. Stadig: “Actievoerders konden ’s nachts zo’n pad uitzetten en vervolgens stopzetting van het project eisen.” Dat probleem is later ‘gerepareerd’ toen het ministerie van Landbouw leefgebieden in kaart bracht waar bedreigde dieren van nature voorkomen. Alleen binnen die gebieden worden ze sindsdien nog beschermd.
In 2003 en 2005 ging er vanuit het stadhuis tot tweemaal toe een ergernissen-toptien over Haagse regels/Haags beleid naar het ministerie van VROM. De tweede ging vergezeld van een persbericht met de kop ‘Landelijke regelgeving vertraagt bouwproces’. Dat moest VVD-minister Sybilla Dekker, die vereenvoudiging van regelgeving tot prioriteit had verklaard, toch aanspreken.
Als NUL20 met Duco Stadig terugkijkt, valt het eigenlijk niet tegen welke kritiekpunten allemaal zijn gehonoreerd, al heeft dat soms wel vijf jaar (!) geduurd. Het wordt dus zeker niet alleen maar beroerder. Van de tien ergernissen van 2003 zijn er twee jaar later drie weggenomen: In ‘dove gevels’ mogen dan te openen delen worden opgenomen (Wet geluidhinder); de periode voor tijdelijke verhuur wordt opgerekt van drie naar vijf jaar (Leegstandswet) en de toewijzing van budgetten voor stedelijke vernieuwing (ISV-2) blijft gebaseerd op een redelijk eenvoudige systematiek.

Toptien ergernissen

Dan de toptien ergernissen uit 2005. Met de bepleite modernisering van de Wet geluidhinder schiet het nog altijd niet op en de Energienormen Nieuwbouw zijn tot Stadigs verdriet inderdaad aangescherpt. De regelgeving rond luchtkwaliteit is volgens Stadig “wel verbeterd, maar op een hele ingewikkelde manier”. Nederland had aanvankelijk gekozen voor een zeer strikte implementatie van Europese normen. Bij elk woningbouwproject moest worden getoetst of uitvoering de luchtkwaliteit niet ergens achteruit deed gaan. Dat bleek een ideaal instrument voor actiegroepen. Inmiddels zijn kleine projecten vrijgesteld van toetsing; en bij grote projecten mag ‘saldering’ plaatsvinden, waarbij verslechtering van de luchtkwaliteit elders gecompenseerd kan worden. Dergelijke projecten worden opgenomen in een nationale lijst, waarin alle milieumaatregelen en bouwplannen worden gewogen.
Dan de Monumentenwet. De Amsterdamse ergernis: tegenstanders konden eenvoudig de sloop van panden langdurig ophouden door de monumentenstatus aan te vragen. Amsterdam wilde een aanscherping wie als belanghebbende kon worden aangemerkt. Stadig: “De Raad van State is dat inderdaad strenger gaan uitleggen. Je kunt niet zomaar meer een stichtinkje oprichten om de monumentstatus voor een pand aan te vragen. De status van een monumentenvereniging wordt nu ook beoordeeld op zijn feitelijke werkzaamheden. Dat is een verbetering.”
Als derde ergernis stond daar Regels zijn Regels. Stadig legt uit: “Planvorming werd met enige regelmaat gefrustreerd doordat het rijk tussentijds nieuw beleid uitvaardigde, waardoor processen opnieuw moesten worden doorlopen. Wij stelden voor nieuwe regelgeving pas na een overgangstermijn van twee jaar in te laten gaan. Dat is niet beter geworden. Het speelt nu ook weer bij de Crisis- en Herstelwet. Die helpt voor de projecten die er onder vallen, maar volgens juristen wordt het per saldo vaak ingewikkelder, omdat er discussies gaan ontstaan wat er nu wel en niet onder valt.”

Bestuurlijke lus

Zeer goed nieuws voor gemeentelijke bestuurders was dat de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ (ergernis nr.8) per 1 januari 2010 in werking trad. Stadig: “Het heeft eindeloos geduurd, maar het is dan nu zover.” Tot dusver moest de procedure om tot een besluit te komen geheel opnieuw worden gestart, als de bestuursrechter dat op basis van een onderdeel vernietigde. Amsterdam overkwam dat bijvoorbeeld rond de vergunning voor aanleg van IJburg 2. De bestuursrechter kan nu besluiten het betreffende bestuursorgaan de gelegenheid te geven een gebleken gebrek te herstellen.
In 2005 riep Amsterdam VROM ook op haast te maken met de vereenvoudiging van de Milieu-effectrapportage (MER). Stadig: “Ook eindeloos geduurd maar per 1 juli is het zover.” Dat is overigens ook de invoeringsdatum van de Wabo (Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht), nog geïnitieerd door minister Dekker. Bij de Wabo vervangt één omgevingsvergunning alle bestaande vergunningen op VROM-gebied, zoals die voor wonen, bouwen, ruimte en milieu. En ook vergunningen op andere beleidsterreinen gaan mee, zoals die voor monumenten, natuurbescherming, flora en fauna en water. Voor kleine projecten ziet Stadig de voordelen van zo’n gecombineerde aanpak. Maar bij grote projecten heeft hij twijfels. “Je hebt dan wel één vergunning, maar op het moment van aanvraag moet je wel alles weten. Vroeger lieten we allerlei procedures parallel lopen, of op het moment dat het handigste was. Dan kan straks niet meer. Je moet als gemeente dus afwegen: lang wachten tot je alles precies weet of noodzakelijkerwijs zaken wat minder uitzoeken. Daar kunnen bezwaarmakers dan weer gebruik van maken. We zullen zien hoe het uitpakt.”
Veel maakt het bij deze bouwcrisis – anders dan acht jaar geleden – trouwens allemaal niet uit. Stadig: “Je stuit pas op procedurele problemen als er projecten zijn. Maar er worden nauwelijks nog bouwaanvragen ingediend. Met deze crisis lijkt het idee van de maakbare samenleving in de ruimtelijke ordening definitief te verdwijnen. De gemeente mag blij zijn als een ontwikkelaar nog iets wil.”