Een probleem van 700 miljoen euro

Vereveningsfonds: flappentap van de gemeente Amsterdam raakt leeg

Een probleem van 700 miljoen euro

De crisis in de bouwsector woekert verder. In Amsterdam kondigde wethouder Van Poelgeest op 2 juli  een complete ‘bouwstop’ – of liever projectenstop - af. Het zogeheten Vereveningsfonds zou namelijk Bij ongewijzigd beleid afstevenen op een tekort van 700 miljoen euro. Daarmee komt alle planvorming op losse schroeven te staan. Dezer weken komt wethouder Van Poelgeest waarschijnlijk met zijn Salomonsoordeel over elk project: doorgaan, stoppen of aanpassen.
Nu in NUL20: de achtergronden van het tekort.

 

Vereveningsfonds: 900 miljoen in kas en toch 700 miljoen te kort

Waarom heeft de gemeente een Vereveningsfonds?

Amsterdam is sinds jaar en dag zelf actief op de grondmarkt. De gemeente verwerft actief gronden, ontwerpt hiervoor stedenbouwkundige plannen, bewerkt de grond, legt infrastructuur aan en geeft de bouwrijpe kavels in erfpacht uit aan projectontwikkelaars en particulieren. Met die gebiedsontwikkeling zijn grote investeringen gemoeid, die pas na vele jaren worden terugverdiend. Termijnen van twintig jaar zijn niet ongewoon. Het saldo van investeringen en opbrengsten fluctueert bovendien jaarlijks aanzienlijk. Dat was een reden om na de sanering van Publieke Werken en de verzelfstandiging het Grondbedrijf eind jaren zeventig de ruimtelijke investeringen en opbrengsten niet meer via de gemeentebegroting te laten lopen, maar in een apart administratief stelsel onder te brengen met als spil het Vereveningsfonds. Het gaf plannenmakers meer ruimte om te investeren. In 1982 was de nieuwe opzet operationeel.

Hoe werkt dat fonds?
Bij de start van een ruimtelijk plan wordt een grondexploitatie-begroting gemaakt. De te verwachten kosten en opbrengsten worden in de tijd uitgezet en teruggerekend naar één tijdstip. Dat bedrag, positief of negatief, wordt verwerkt in de jaarlijkse RAG-rapportage (RAG = Resultaat Actieve Grondexploitatiegebieden). Gedurende de uitvoering van het plan worden de werkelijke kosten en opbrengsten bijgehouden en verwerkt in het RAG-saldo. Wanneer een plan helemaal is afgerond, wordt het eindsaldo ingeboekt in het Vereveningsfonds: het totaal van alle in het verleden afgesloten plannen.
De kas van het Vereveningsfonds is nu nog goed gevuld, want Amsterdam heeft in het verleden dankzij de uitbundige uitgifte van kantoorlocaties goed verdiend aan de ruimtelijke ontwikkeling. Eind 2009 was de omvang van het fonds zo’n 900 miljoen euro. Het saldo van het fonds geldt als dekking voor de uitvoering van ruimtelijke plannen; ook alle planontwikkeling wordt er uit betaald. De winst blijft in principe gereserveerd voor de ruimtelijke sector, maar er is in het verleden aardig wat geld afgevloeid naar de algemene middelen. In de periode 1998 tot en met 2003 bijvoorbeeld al zo’n € 190 miljoen, waaronder bijvoorbeeld een bijdrage aan de bibliotheek. En voor de Zuidas geldt een apart regiem, buiten het Vereveningsfonds om.
Omgekeerd was de waterkering ook niet absoluut. Voor de bouw van het Muziektheater is bijvoorbeeld geld uit de gemeentebegroting gebruikt. Er zijn nog enkele andere onderlinge geldstromen, maar grosso modo is het Vereveningsfonds een gesloten financieel systeem voor alle ruimtelijke plannen.

Hoe komt de gemeente nu, ondanks die dikke spaarpot, aan een tekort van 700 miljoen euro?
Volgens goed koopmansgebruik neemt de gemeente verliezen direct wanneer ze voorzienbaar zijn, terwijl winsten pas worden genomen wanneer ze gerealiseerd zijn. Inmiddels is duidelijk dat een groot deel van de plannen voor kantoorontwikkeling moet worden geschrapt. De gemeente heeft sinds 2006 een paar miljoen vierkante meter gepland kantooroppervlak weggestreept. Tegen de zomer was de laatste bijstelling (-345 miljoen euro). Voor de kantoren die nu nog op de rol staan is de vierkantemeterprijs flink naar beneden bijgesteld. Met het schrappen van de - op papier - lucratieve kantoorlocaties vervalt ook een deel van de plannen met een positieve opbrengst. Blijven over de woningbouwplannen; daar moet meestal geld bij. Met alle verwachte inkomsten en uitgaven van de totale huidige planvorming is het resultaat een tekort van 700 miljoen euro. Vandaar ‘de bouwstop’ of liever projectenstop. Minder plannen betekent minder kosten, betekent minder medewerkers. Of in ambtenarenproza: dat zal consequenties hebben voor de personele capaciteit.

 

“Het is niet zo dat de bouwvakkers van de steigers worden gehaald,” nuanceert Annius Hoornstra, adjunct-directeur Programma & Regie van het Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam (OGA), de beeldvorming rond de ‘bouwstop’ die de gemeente begin juli aankondigde. “Alle bouwprojecten die in uitvoering zijn, worden afgemaakt. En ook projecten waarvan de start bouw in 2011 is voorzien, zullen wel starten. Tenminste voor zover het aan ons ligt. Maar verder staat inderdaad alles ter discussie.”
Een dezer weken volgt een lijst met projecten die wat de gemeente betreft wél groen licht krijgen. Dat zullen er fors minder zijn dan de huidige. Bij dat lijstje wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de prioriteiten van ontwikkelaars en corporaties. Want zij zijn de echte opdrachtgevers.
Van Poelgeests aankondiging is een schot voor de boeg richting corporaties, waarmee zware onderhandelingen zijn gestart om de prestatieafspraken van het akkoord ‘Bouwen aan de stad’ te verlengen. Ook is het een alarmsignaal richting Den Haag en een wake up call voor lokale politici en alle interne plannenmakers bij diensten en stadsdelen. “Een omvangrijk ambtelijk apparaat als dat van Amsterdam is moeilijk van zijn werkroutines af te brengen. Velen blijven doorgaan met het maken en uitwerken van plannen. Dat is ook de basis van het eigen bestaansrecht. Alleen na een oorverdovend signaal wordt de pen neergelegd,” zegt hoogleraar gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw in zijn blog bij Ruimtevolk.
En natuurlijk is er de hoop dat Den Haag meeluistert. Al vanaf 2006 probeert Amsterdam het Rijk duidelijk te maken dat er rijksmiddelen nodig blijven om de stedelijke transformaties en bouwopgave te redden. De huidige oproep zal volgens De Zeeuw niet veel effect sorteren. “Het komende rechtse kabinet, met een forse eigen bezuinigingstaakstelling en weinig affiniteit met 'linkse' steden, gaat hier niet voor uitrukken.”
Hoornstra pleit toch in navolging van zijn politieke baas voor meer rijkssteun: “De realiteit is dat de rijkssteun alleen maar minder wordt. De geldstromen die er waren drogen op. Toch zijn de belangen van het Rijk groot. Neem de aanleg van IJburg II. Dat levert een enorme bijdrage aan de ruimtelijke doelstellingen van het Rijk. We zouden daar toch tot een vorm van financiële participatie moeten kunnen komen, met name om lange termijnrisico’s af te dekken? Het is al jaren mijn stokpaardje dat woningbouw het Rijk per saldo veel geld oplevert, zo’n 80.000 euro aan directe belastingen en btw per woning. Het gemiddelde tekort op de grondexploitatie voor een woning is 30.000 euro. Dat is toch een fantastische business­case? Je stopt je geld in de stimulering van de economie.”
Het is de vraag of het nieuwe kabinet gevoelig is voor deze keynesiaanse logica. Er zijn al honderden miljoenen aan crisisgelden naar de sector gegaan om de bouwproductie op gang te houden. Maar misschien dat het dreigende spook van massawerkloosheid in de bouwsector helpt.

Schone lei

Hoe heet wordt de soep eigenlijk gegeten? Is er een wezenlijk verschil tussen deze ‘bouwstop’ en de prioriteitenlijstjes van de vorige ronde crisisbeleid. Toen werden er projecten geprioriteerd. Nu begint men  met een schone lei en zet daar vervolgens de projecten op die mogen doorgaan. Het verschil tussen half vol en half leeg?
“Nee, stelt Annius Hoornstra nadrukkelijk. “Er is echt iets aan de hand. We zitten in een structuurwijziging. De bedachte opbrengst van het fonds smelt als sneeuw voor de zon.  We hebben in het verleden te veel kantoren gebouwd in Amsterdam. Ook na de crisis herstelt de groei niet meer, mede door invloeden als het Nieuwe Werken. Daardoor zakt het aantal vierkante meters per werknemer van 28 naar pakweg 17. De kantoorontwikkeling kan de ruimtelijke ontwikkeling niet meer financieren. Nu niet, straks niet. Bij het huidige probleem van 700 miljoen euro staat gewoon alles ter discussie. ‘Alles’ wil zeggen álle ruimtelijke projecten én de systematiek van de financiering.”
Er is jaren geld uit het Vereveningsfonds naar de algemene middelen gegaan. Honderden miljoenen. Zou het in tijden van crisis ook eens andersom kunnen? Hans van Harten, directeur van de AFWC, verweet de gemeente eerder in NUL20 onzorgvuldig gedrag in het verleden. “De gemeente had zelf moeten reserveren voor moeilijke tijden. Men kon weten dat het met de kantorenmarkt een keer mis zou gaan. Corporaties zijn er niet om de gemeente te subsidiëren.” Volgens Van Harten kan de gemeente wel degelijk aan ‘andere knoppen’ draaien, zoals de erfpachtgelden, om het fonds te voeden.
Hoornstra: “Er lag vlak voor de verkiezingen een voorstel om andere geldstromen naar het fonds toe te leiden. Dat is van tafel geraakt. Het college heeft toen gezegd: voordat we tot dat soort besluiten overgaan, willen we eerst alles ter discussie stellen. Dat zijn we nu aan het doen.”
De vraag is of de systematiek van het fonds nog toekomstbestendig is. Van Poelgeest vindt van niet. “Het roer gaat om. (..) De huidige systematiek op basis waarvan investeringsbesluiten worden genomen voor investeringen in de grond en het ontwikkelen van de stad gaat ingrijpend gewijzigd worden”, stelt hij in zijn brief 2 juli aan de gemeenteraad.
Verliezen van langjarige projecten worden nu in één keer genomen. Er is bovendien een planningshorizon van wel twintig jaar. Hoornstra: “In het verleden was dat geen probleem: de perspectieven waren goed en de kasstroom was op orde. Lange termijnplanning wordt nu ingewikkelder. We hebben een doorrekening tot 2030. Daar kun je vraagtekens bij stellen. Er verandert zoveel tussentijds. Een procentje per jaar eraf of erbij leidt over twintig jaar tot enorme bedragen. De teneur is nu dat we andere vormen van dekking moeten zoeken voor investeringen. En zaken doen op basis van geld wat in kas zit en de termijn tussen investeren en uitgiftes verkleinen. Maar dat heeft ook nadelen. Een groot goed van de huidige aanpak is dat we langdurige verplichtingen kunnen aangaan en zo kwaliteit kunnen toevoegen aan de stad. Als de gemeente geen zand voor IJburg meer kan opspuiten, wie dan nog wel?”

Hoe verder?

Het OGA heeft in het voorjaar in de nota ‘Meer Ruimte Winnen’ al een aantal onorthodoxe maatregelen genoemd om de eigen financiële problemen te bestrijden. Het simpelste is minder bouwen, vooral minder sociale huurwoningen. Een makkelijke oplossing is ook de rekening door te schuiven naar andere organisaties, zoals Waternet (aanleg riolen) en de corporaties. Bijvoorbeeld door corporaties voortaan een marktconforme grondprijs te laten betalen. Maar zelfs Bouwe Olij, oud-woordvoerder grondzaken van de PvdA en altijd horzel in de pels van de Amsterdamse corporatiesector, ziet daar nu niets in. In 2006 ijverde hij nog daarvoor, maar nu vindt hij de financiële situatie bij de corporaties te penibel: “Ze piepen altijd natuurlijk, maar nu is er echt wat aan de hand.” Zelfs het dogma van de dertig procent sociale woningbouw wil Olij op dit moment ter discussie stellen. “Dat soort politieke afwegingen zal de gemeenteraad straks moeten maken. Ik zou alleen de 30-procentnorm handhaven voor de grote locaties en kritisch naar de kleinere projecten kijken.” Alleen de afkoopsommen bij verkoop van bestaande corporatiewoningen, kunnen wat Olij betreft wel omhoog: “Die 5300 euro die ze nu betalen is een schijntje.”
Ook Hoornstra, oud-corporatiedirecteur, weet dat de corporatiesector in zwaar weer is beland. “Toch moet er wat gebeuren. En corporaties hebben ongetwijfeld ook ideeën om hun ontwikkel- en verkoopperspectieven te verbeteren. We hebben een gemeenschappelijk belang dat er projecten doorgaan. De corporatie die een stap kan zetten, heeft straks meer kans dat zijn project het haalt. Dat geldt ook voor andere ontwikkelaars. We moeten zien hoever we elkaar kunnen naderen.”
Hans van Harten: “Gemeente en corporaties hebben afgesproken samen op te trekken in de zin dat de prioriteringslijstjes van alle partijen naast elkaar worden gelegd en dan wordt bezien wat wel of niet doorgaat. Daarbij hebben wij steeds gezegd voorrang te willen geven aan de herstructurering, zoals in Nieuw-West, Zuidoost en Noord.” Van Harten wijst er op dat de stedelijke vernieuwingsprojecten niet financieel worden ondersteund vanuit het Vereveningsfonds, maar het Stimuleringsfonds.
Financieel het simpelste is de aanleg van IJburg II te schrappen. Dat scheelt het Vereveningsfonds direct een voorziening van ruim 400 miljoen euro. Maar ja, er zijn al vele miljoenen ingestopt en alle vergunningen zijn eindelijk binnen. Als IJburg op de rails blijft zal er zeer fors moeten worden geschrapt in alle planvorming.
Voor Hoornstra is het duidelijk dat er blijvend minder woningen gebouwd zullen kunnen worden: “Zo’n piek van 6000 zullen we niet gauw meer halen. De helft is nu al mooi. Tweederde van de huidige woningbouwprojecten heeft een exploitatietekort. De bouw van sociale huurwoningen kost niet alleen de corporaties maar ook de gemeente veel geld. Daar zullen we er dus minder van kunnen bouwen tenzij de corporaties een marktconforme grondprijs gaan betalen.”
Volgens Hoornstra verandert het speelveld: “De verhoudingen in de vastgoedsector veranderen. Kleinere ontwikkelaars zijn op dit moment succesvoller dan grote. Ook heel specifieke projecten, met een duidelijke profilering, hebben een grotere slagingskans. Ik hoop ook dat aannemers net als in de jaren dertig weer op eigen risico gaan bouwen. In zijn algemeenheid neemt de projectomvang af. Het levert ons per vierkante meter minder op, maar de kans op realisatie wordt wel groter. Ontwikkelaars krijgen grote projecten niet meer gefinancierd. Mijn droom is dat we weer het moment bereiken dat we kunnen zeggen: dat is een goed plan, dat voegt kwaliteit toe aan de stad. Dat gaan we doen.”

 

Mogelijke maatregelen
Minder plannen
Al vanaf 2000 wordt gestreden tegen de ‘overmaat aan planvorming’ binnen de gemeente. De nu aangekondigde ‘bouwstop’ is de meest vergaande maatregel op dit terrein. Door te snoeien in de planvorming kunnen niet alleen miljoenen worden bezuinigd op proceskosten in het ambtelijk apparaat, maar ook op te verwachten exploitatieverliezen. Een dezer weken maakt wethouder Van Poelgeest  bekend welke plannen wel verder worden ontwikkeld. Duidelijk is dat een aantal zwaar verliesgevende projecten moet worden geschrapt.

Minder sociale huurwoningen
Corporaties én gemeente leggen toe op de bouw  van sociale huurwoningen. Corporaties tussen de 50.000 en 100.000 euro per woning; de gemeente zo’n 30.000 euro. Minder bouwen is dus zowel voor corporaties als gemeente een makkelijke oplossing voor de financiële problemen. Het huidige beleid is dat dertig procent van de nieuwbouwproductie uit sociale huurwoningen bestaat. Dat percentage (tijdelijk) verlagen maakt gebiedsontwikkeling dus profijtelijker. Echter: omdat de markt voor koopwoningen ook onder druk staat is conversie naar meer koop en dure huur alleen haalbaar in gewilde wijken. Nadeel: het adagium van de ongedeelde stad krijgt een knauw.

Marktconforme grondprijs sociale huurwoningen
De grondprijs voor nieuwe sociale huurwoningen is vier jaar terug al flink omhoog gegaan, maar als de corporaties nu echt een marktconforme grondprijs voor alle nieuwbouw gaan betalen, zijn de problemen bij het Vereveningsfonds voor een deel opgelost. De vraag is echter in hoeverre daarmee het kind met het badwater wordt weggegooid. Want hoeveel woningen bouwen de corporaties dan nog? Ze leggen nu al enorme bedragen toe op de bouw van huurwoningen; daarbij zitten ze in de vernieuwingsgebieden met een oplopend aantal onverkochte nieuwbouwwoningen in hun maag. De rek is er kortom wel zo’n beetje uit. Tegen hogere kosten zullen meer verdienmogelijkheden moeten staan. Dat kan via een ander huurbeleid – hogere en locatiegebonden huren - maar daar gaat het Rijk over. De gemeente kan de corporaties toestaan nog meer huurwoningen te verkopen, maar dat biedt op korte termijn geen soelaas. Het lukt de corporaties al jaren niet hun verkoopquota te halen.

Aanpassingen Stimuleringsfonds
Amsterdam heeft naast het Vereveningsfonds nog een ruimtelijk fonds: het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting. Dat wordt gevoed met bepaalde erfpachtinkomsten en afkoopsommen bij de verkoop van corporatiewoningen. Het opheffen van dit fonds en het overhevelen van de reserves naar het Vereveningsfonds levert honderden miljoenen op. Maar ‘de vernieuwingsgebieden’, zoals Nieuw-West en Zuidoost, ontvangen juist financiële bijdragen uit dit fonds. Corporaties en gemeente hebben eerder uitgesproken dat het redden van de stedelijke vernieuwing prioriteit moet houden. Alleen stoppen met de objectsubsidies uit dit fonds – voor bijvoorbeeld grote woningen, studentenhuisvesting en andere doelgroepen – levert 65 miljoen op. Maar welke politieke partij wil dat voor zijn rekening nemen? Een andere suggestie is een verhoogde afdracht bij de verkoop van corporatiewoningen: van de huidige 5300 naar bijvoorbeeld 10.000 euro.
 
Fred van der Molen

 

De crisis in de bouwsector woekert verder. In Amsterdam kondigde wethouder Van Poelgeest op 2 juli  een complete ‘bouwstop’ – of liever projectenstop - af. Het zogeheten Vereveningsfonds zou namelijk Bij ongewijzigd beleid afstevenen op een tekort van 700 miljoen euro. Daarmee komt alle planvorming op losse schroeven te staan. Dezer weken komt wethouder Van Poelgeest waarschijnlijk met zijn Salomonsoordeel over elk project: doorgaan, stoppen of aanpassen." data-share-imageurl="">