Toezicht op corporaties moet op drie fronten verbeterd
“Te veel corporaties schieten nog tekort”

Wat staat corporaties na het Vestia-debacle te doen? NUL20 sprak met drie ingewijden. Deskundige Jan van der Schaar, corporatiebestuurder Marien de Langen en toezichthouder Tjeerd Herrema. De conclusie? Het toezicht moet op drie fronten verbeterd: intern zorgen voor checks and balances; wederzijdse controle van corporaties onderling en onafhankelijk extern toezicht als het onmisbare sluitstuk.
 

Bij te veel corporaties schiet het toezicht ernstig tekort. Zo zegt Jan van der Schaar, oud-hoogleraar Volkshuisvesting aan de Universiteit van Amsterdam en partner van RIGO Research en Advies. “Bij 95 procent van de corporaties gaat het goed. Zij presteren redelijk. En zij doen hun werk op basis van zorgvuldige besluiten. Maar er hebben zich de laatste jaren te veel ernstige incidenten voorgedaan. Die corporaties maakten verkeerde taxaties. Of bouwden een ontwikkelportefeuille op die het draagvlak ver te boven ging. Dat kon gebeuren zonder dat iemand hen corrigeerde.”

Marien de Langen is bestuurder van Stadgenoot en sinds kort voorzitter van De Vernieuwde Stad, het platform van de grote stedelijke corporaties. Hij verklaart de problemen bij Vestia, en eerder bij SGBB, De Key, Rochdale en andere corporaties, uit gebrek aan evenwicht in de eigen organisatie. En uit de hand gelopen ambities. “Ambitie is een lastig fenomeen. Zonder ambitie ben je een suffe vent, maar als de ambities onophoudelijk groeien, de organisatie in een soort tunnelvisie belandt en er niemand is die de grenzeloze ambities ter discussie stelt, dan komt een corporatie al gauw in de gevarenzone.”

Parlementair onderzoek
Minister Spies van Binnenlandse Zaken heeft dit voorjaar – voor de val van het kabinet – bij de behandeling van de Herzieningswet aangegeven dat meer greep nodig is op het financieel beheer van corporaties en vooral de mate waarin financiële risico’s worden gelopen. De nieuwe regels voor financieel beheer en de grenzen aan de risico’s, worden voor de gehele sector verplicht gesteld. Ook heeft de minister naar aanleiding van de problemen bij Vestia het voornemen uitgesproken een commissie van wijze mannen advies te vragen over de toekomst van het toezicht op woningcorporaties. De Tweede Kamer vindt dat niet voldoende. Op initiatief van CDA-kamerlid Bas-Jan van Bochove heeft de Kamer zich unaniem uitgesproken voor een parlementair onderzoek naar het functioneren van de corporatiesector. De voorbereiding daarvan begint pas na de verkiezingen.

Tjeerd Herrema, voormalig stadsdeelvoorzitter in Zeeburg, oud-wethouder Wonen en voorzitter van de raad van commissarissen van woningstichting Rochdale, deelt die analyse. Veel van wat er gebeurt, heeft te maken met ontsporingen uit het verleden. Hij maakt wel een aantekening. “Een corporatie kan niet zonder passie, anders valt er niets te besturen. Maar probeer te voorkomen dat een bepaalde opvatting binnen de organisatie te dominant wordt. Voorkom almacht, zorg voor tegenkracht.” Hij wijst er verder op dat de corporatieambities sterk werden gevoed door de buitenwereld. “Ook ik heb als bestuurder corporaties verleid om bepaalde risico’s te nemen. Neem de herontwikkeling van het Timorplein in de Indische Buurt; voor Ymere indertijd geen gering risico. Gelukkig is het goed afgelopen.”

Beter evenwicht

Hoe valt een beter evenwicht vervolgens te bereiken? Van der Schaar – in een ver verleden zelf voorzitter van de raad van commissarissen van de toenmalige woningbouwvereniging Het Oosten - wijst op de noodzaak om te komen tot herstel van de moraliteit. “Voor mij is moraliteit het belangrijkste. Verhuur van woningen is geen heroïsche, maar een dienende taak. Een corporatie is op aard om voldoende betaalbare huisvesting van goede kwaliteit te bieden. Zonder risicoselectie. Meer omvat de kerntaak niet. Men is er niet om een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de werkloosheid of het op gang houden van de bouwproductie. En directeuren moeten beseffen dat zij een tamelijk eenvoudig bedrijf leiden.”

Is er na de verzelfstandiging van de corporaties dus iets misgegaan? “Misschien wel. Ik ben in de tijd van de verzelfstandiging betrokken geweest bij discussies met het departement over de risico’s die eraan verbonden waren. Toen hebben we ons wel afgevraagd of toekomstige managers zouden kiezen voor hun sociale taak. Of dat het de kant zou opgaan van de ondoorzichtige, commerciële vastgoedwereld. Een sterke oriëntatie op het bedrijfsleven is overigens niet alleen bij corporaties aan de orde. Dat zien we ook in de zorgsector gebeuren. Soms gebeurt het in de loop van de tijd; een corporatie verandert dan heel geleidelijk van een sociale instelling in een commerciële ontwikkelaar.”

De Langen hield in de tijd dat hij werkzaam was bij de gemeente Rotterdam toezicht bij woonstichting De Key. Hij benadrukt het belang van het tijdig herkennen van veranderingen in de samenleving. “Iedereen zegt: gratis geld bestaat niet. Maar de corporatiewereld heeft twee van die periodes gekend. Ik heb zelf nog de tijd meegemaakt dat de bouw van een sociale huurwoning voor 80 procent door de overheid werd gesubsidieerd. Na de verzelfstandiging kwamen corporaties in een tijd van voortdurende waardevermeerdering terecht. Een investering mocht hoog en riskant zijn, dat werd later wel goedgemaakt. Beide periodes zijn voorbij. Bestuurders en toezichthouders moeten zich dat realiseren.”

Heldere keuzes

Herrema: “De tijd van overvloed is voorbij. Er moeten heldere keuzes worden gemaakt. We moeten nadenken over de vraag waar we onze schaarse middelen aan besteden. In de omslag van nieuwbouw naar beheer van de bestaande voorraad gaat het om de vraag in welke wijk we actie ondernemen. Welke complexen komen het eerst aan de beurt?” Hij meent dat Rochdale anno 2012 dat betere evenwicht heeft gevonden. “Bij ons bleek heel veel niet op orde. De afgelopen twee jaar hebben we in hoog tempo veranderingen doorgevoerd. De organisatie is ingrijpend gewijzigd. We hebben van heel veel projecten afscheid genomen. Maar Rochdale kan weer corporatie zijn. Met een heldere strategische visie. En een nieuw bestuur.”

Wat betekent dat voor het werk van de toezichthouder? “Het is belangrijk het perspectief op de lange termijn goed in de gaten te houden,” zo omschrijft Herrema zijn taak. “Een corporatie leeft niet alleen bij de waan van de dag, maar houdt ook de continuïteit op de lange termijn in de gaten. Daarvoor is voldoende inzicht in de organisatie nodig. Alleen dan valt te voorkomen dat een instelling inhoudelijk of financieel uit de bocht vliegt.” Een goed bestuur is daarbij van cruciale betekenis. “Zorg dat de goede mensen aan het roer staan. En zorg ervoor dat zij de goede dingen doen. Wij hadden het voordeel dat we een geheel nieuw bestuur mochten kiezen. Zij moeten de juiste normen en waarden uitstralen. In woord. En daad.”

Tweehoofdige leiding

Evenwicht in het bestuur kan ook worden versterkt door de keuze voor tweehoofdige leiding, meent De Langen. Hij deelt bij Stadgenoot het bestuur met Gerard Anderiesen. Van hem had de minister bij de jongste behandeling van de Herzieningswet bij grotere corporaties de aanwezigheid van twee bestuurders dwingend mogen voorschrijven. “Natuurlijk. Ik ken corporaties met een eenhoofdige leiding, waar wel degelijk sprake is van evenwicht. En corporaties met driehoofdige leiding waar juist geen sprake is van evenwichtige leiding. Maar persoonlijk ben ik een fan van bestuurders die ook elkaar bij de les kunnen houden.”

De Langen wijst verder op het belang van de juiste moraal. “Mijn persoonlijke stelregel luidt: als er ergens gedoe is, dan moet mijn raad van toezicht dat eerder van mij horen, dan in de krant lezen. Ook al is de precieze toedracht nog niet duidelijk. Dat is een wezenlijk bestuurlijk principe.” Een krachtige raad van toezicht is het beste wat een corporatie kan overkomen, aldus de bestuurder van Stadgenoot. “Een toezichthouder die verbonden is met de omgeving, die wil dat de corporatie een serieuze rol speelt maar die ook kritische vragen stelt, is een toezichthouder die de organisatie kan opstuwen.”

Naast orde in eigen huis, benadrukt branchevereniging Aedes in haar jongste advies ‘Toezicht met bite’ het grote belang van kijken in elkaars keuken. Het gaat om welbegrepen eigenbelang, zegt De Langen. “Via het WSW zijn we zakelijk met elkaar verbonden. Als één van de collega’s gaat klooien, dan ondervinden de andere corporaties daarvan de nadelige gevolgen. In het geval van Vestia gaat het om enorme bedragen. Dat is aanleiding om de omgangsvormen fundamenteel te wijzigen. Maar dat vraagt wel om een andere cultuur. We moeten leren elkaar aan te spreken.”

Professionele normen

Dat lukt volgens Van der Schaar alleen als de professionele normen worden aangescherpt. “Er zijn normen over berekening van bedrijfswaarde en rendement bij investeringen. Maar over de toepassing van bijvoorbeeld derivaten hebben we geen argumentatieleer. Aedes moet echt werk maken van dat soort normen.“ Hij is in dat verband voorstander van de komst van een betere benchmark. “Het is onvoorstelbaar dat op dat terrein - na pogingen in de jaren negentig om een betere meting van de corporatieprestaties te krijgen - nog totaal geen vooruitgang is geboekt. Er zijn wel diverse pogingen ondernomen, maar de sector is bang. Maar juist die informatie zou de huidige visitatiepraktijk - ik heb zelf onderzoek gedaan bij Ymere en Woonbron - veel harder kunnen maken.”

De Vernieuwde Stad zal op dat gebied een handreiking doen, zo belooft De Langen. Een werkgroep met onder meer Rene Grotendorst, bestuursvoorzitter van Rochdale en Rob Haans, algemeen directeur van De Key, bekijkt hoe dergelijke gesprekken meer handen en voeten kunnen krijgen. Betere normering en hardere visitatie zijn voor Herrema echter onvoldoende. Hij pleit op zijn beurt voor stevig tuchtrecht. “Gluren bij de buren is mooi, maar met alleen een mooi rapport schieten we niks op. Het systeem moet zodanig worden ingericht dat falende corporaties van de sector een aanwijzing kunnen krijgen. En dat bestuurders kunnen worden geschorst als zij structureel tekortschieten.” 

Extern toezicht

De derde trap in het toezicht op corporaties betreft de ver­sterking van het onafhankelijk toezicht. Herrema wijst op de betrekkelijkheid daarvan. Pro­fessioneel intern toezicht en stevige horizontale toetsing zijn volgens hem belangrijker. “Een externe toezichthouder komt altijd te laat. We hebben dat bij Rochdale gezien: de toenmalige directeur was al geschorst, toen kwamen nog lovende brieven binnen van het departement. Of de toezichthouder moet heel diep in de sector kijken, maar dat is buitengewoon ingewikkeld. Dat moeten wij niet willen.”

In het jongste voorstel van Aedes is sprake van een fundamentele scheiding. Het volkshuisvestelijk toezicht blijft bij de minister. Het financiële toezicht moet in handen worden gelegd van een onafhankelijke autoriteit, dan wel De Nederlandsche Bank. Van der Schaar ziet niks in een dergelijke scheiding. “Corporaties beheren geen geld van derden. De investeringen die zij doen komen voort uit hun taakopvatting. Het één hangt dus samen met het ander. Dat vraagt om zowel  samenhangend sectoraal toezicht, als om toezicht door het Rijk. De overheid  is immers verantwoordelijk voor de toelating.”

Van der Schaar denkt daarbij aan een onafhankelijke Woonautoriteit met voldoende bewegingsvrijheid. Daarbij kan het nog steeds zo zijn dat bepaalde zware ingrepen, zoals de schorsing van een bestuurder, een zaak van de minister blijven.

Gaat het om het volkshuisvestelijk toezicht, dan zou De Langen liever een andere draai maken. “Het debat over de volkshuisvestelijke prestaties is naar mijn mening veel meer een lokale discussie. De prestaties van corporaties zijn veel te verschillend om nationaal te beoordelen. Leg een koppeling met de uitvoering van de gemeentelijke of regionale woonvisie. Alleen bij excessen zie ik nog een rol voor de minister weggelegd.”

 

’Toezicht met bite’
 Branchevereniging Aedes doet in het rapport ‘Toezicht met bite’ tal van aanbevelingen voor verbetering van het toezicht. Corporaties blijven verantwoordelijk voor de eigen bedrijfsvoering, maar zijn wel verantwoording schuldig aan elkaar. En aan de onafhankelijke, financiële toezichthouder. Volgens de opstellers van het rapport, onder wie Roel Steenbeek, bestuursvoorzitter van Ymere, moeten corporaties zorgen voor betere checks en balances binnen de organisatie, betere afspraken tussen corporaties en een beter extern toezicht. Dat leidt onder meer tot de aanbeveling inhoudelijke eisen te stellen aan de deskundigheid en integriteit van bestuurders en commissarissen. Ook moeten inhoudelijke eisen worden gesteld aan bedrijfsvoering, risicomanagement en beleggingsvoorschriften. De onderlinge borging via het WSW moet blijven bestaan. Maar bij solidariteit hoort discipline. Borging kan alleen goed en gezond gebeuren als corporaties bij elkaar in de keuken kunnen kijken. Daarvoor zijn verplichtende afspraken nodig, gekoppeld aan interventiemogelijkheden. Verder wordt onderscheid gemaakt tussen het financieel en het volkshuisvestelijk toezicht. Het financiële toezicht moet losstaan van de sector, de politiek en de minister. Het zou bij DNB kunnen worden ondergebracht of daarmee kunnen samenwerken. Het volkshuisvestelijk toezicht blijft een zaak van de minister. Aedes neemt in het verenigingscongres van mei een besluit over versterking van het toezicht.