Inspraak, het klappen van de zweep

Inspraak heeft een lange traditie. Als overheid en belangengroepen tegen over elkaar komen te staan, gaat het vaak niet alleen meer om de argumenten alleen, maar ook om tactiek en strategie. We vroegen diverse ingewijden welke tactieken zoals worden toegepast door beide kampen. Trucs van de overheid: - Organiseer een inspraakronde in een vakantieperiode - Organiseer inspraak als er nog geen duidelijk plan is, zodat ook bezwaren niet concreet zijn - Breng mondeling ingebrachte bezwaren terug tot een niet al te krachtige zin - Zorg voor een onopvallende advertentie om inspraakprocedure aan te kondigen Trucs van insprekers: - Lever bij mondelinge inspraak tegelijkertijd een schriftelijk stuk voor de notulen in - Toets het genomen besluit aan elke wet en regel die je van toepassing kunt verklaren

Burgers lopen de overheid dankzij wettelijk geregelde inspraak- en bezwaarprocedures regelmatig voor de voeten. Dat kan leiden tot oponthoud en ergernis, maar ook tot herziening of verbetering van plannen. Er zijn zelfs burgers die daar veel energie in stoppen. Beroepsinsprekers heten ze in het jargon van ambtenarij en politiek, maar er zijn ook minder vleiende termen in omloop. Jan Haije is er één van. De gewezen organisatie-adviseur gebruikt de tijd die hem als WAO-er is vergund om in heel Nederland in te spreken, tot in Limburg aan toe. Als het moet gaat hij door tot de Raad van State. Zijn score ligt hoog. Sommige Amsterdammers kennen hem als de man met de tropenhelm, die door zijn verrekijker raadsleden in het vizier houdt. Want ook daar is hij te vinden. Haije beleeft als voorzitter van het Genootschap van Insprekers zijn finest hour nu het Amsterdamse College van B en W sleutelt aan de inspraakverordening. In één week interviews in plaatselijke en landelijke bladen. Tijdens het gesprek gaat opnieuw de telefoon: de VARA. Blijkbaar raakt het veranderen van inspraakprocedures een zenuw van het politieke bestel.
Maar waar gaat het eigenlijk om? In een notendop:
In het voorstel voor een nieuwe Amsterdamse inspraakverordening (de vorige dateert uit 1996) wordt de kring van inspraakgerechtigden beperkt tot direct belanghebbenden. Verder wordt inspraak beperkt tot beleidsvoornemens. Inspraak over inspraak zal niet meer mogelijk zijn. Het is aan het bestuur per geval te bepalen of inspraak wordt verleend en in welke vorm. Gaat het om bijvoorbeeld opvang voor drugsverslaafden of asielzoekers, dan is het college niet gehouden aan inspraak van omwonenden. Dat staat overigens ook met zoveel woorden in de bestaande verordening. De onafhankelijke beklagcommissie wordt opgeheven. Klachten worden door het college zelf behandeld. Pas in een later stadium kan een burger bij de Ombudsvrouw terecht.
Wat krijgt de burger daarvoor terug? Een - in door het college te bepalen gevallen - vroegtijdige, interactieve vorm van inspraak. Daarmee voorkom je dat je in het laatste stadium van een plan alleen over vergunningen discussieert. En: het ‘burgerinitiatief’, dat inwoners de mogelijkheid biedt een onderwerp op de agenda van de raad te krijgen.

‘In strijd met de Grondwet’

Haije, woonachtig in Diemen, kan zich niet vinden in de beperkingen. “Als alleen direct betrokkenen mogen inspreken sluit je anderen uit. Ik heb vijftig jaar in het centrum van Amsterdam gewoond, mag ik dan niets meer zeggen over de plannen voor het Binnengasthuisterrein? Dat is in strijd met artikel 1 van de Grondwet. Dit komt er niet door”, zegt hij, rustig maar gedecideerd. “Het aantal insprekers ligt trouwens nooit hoger dan dertig. Vermenigvuldig dat met drie minuten.”
Uiteraard kan de activiteit van B en W niet los worden gezien van de nieuwe Gemeentewet, die een duaal systeem introduceerde. Daarin staat met zoveel woorden dat burgers ook bij gemeenteraadsvergaderingen mogen inspreken. Te oordelen naar de lichaamstaal is het toehoren van sommige raadsleden al regelmatig een beproeving, en dan nu de burgers nog.
“De burger heeft volgens de Gemeentewet van 2002 recht op inspraak in raadsvergaderingen. In Amsterdam bestaat vanouds de traditie om een adres aan de raad te richten, maar dat is niet hetzelfde. Overigens raad ik iedere inwoner aan dat eens te doen. Verder geloof ik dat niet alleen het college, maar ook partijen als het zo uitkomt liever niet worden gehinderd door burgers. Je ziet het aan de manier waarop het referendum hier is georganiseerd. Niet bepaald het Zwitserse systeem waarbij de meerderheid van stemmen geldt. Een marktonderzoek is goedkoper.”
Maar Haije is niet rancuneus. Hij heeft zelfs wat tips. “Het bedrijfsleven werkt al jaren met ideeënbussen, dat kan de gemeente ook. Een aparte klachtenbus is niet onverstandig. En veeg bijvoorbeeld veertien vergunningen bij elkaar en leg die lijst in één keer op tafel. Op die manier had het met de Noord/Zuidlijn geen veertien jaar hoeven duren. Bovendien schift je zo iedereen eruit die niets te vertellen heeft.”

Politieke arm

Zo rustig als Haije oogt, zo boos is Hansje Kalt. Het raadslid voor Amsterdam Anders/De Groenen hoopt dat de raad de nieuwe verordening tegenhoudt. “De PvdA is verdeeld. Het gaat toch vooral om hun wethouder, met name Stadig. Maar plannen worden beter door inspraak”, begint ze, “het is bepaald flauw om het begrip ‘belanghebbende’ nauwer te omschrijven. Als er dan iets staat te gebeuren in een minder actieve buurt… daar mag het toch niet van afhangen? De stad is van ons allemaal.”
Kalt kent de wereld van de insprekers goed. Haar eenmansfractie is er voor een deel de politieke arm van. “Ik ben blij met insprekers. Ze verdiepen zich uit betrokkenheid in een kwestie. Maar vanuit een managementvisie is dat natuurlijk lastig. De bereidheid om te luisteren is afgenomen. Maar ik wil de wethouders eraan herinneren dat ze politici zijn, geen managers. Een goed plan moet bestand zijn tegen inspraak. Toon wat respect, ook als insprekers lastig zijn.”

“De club die de baas speelt wordt kleiner”

Maar neem nou de Noord/Zuidlijn. De politieke besluitvorming is rond, maar de bezwaarprocedures gaan door. Is dat fair?
Kalt: “Een politicus moet tegen zijn verlies kunnen. Maar een burger hoeft dat toch niet? Neem het plan voor het Binnengasthuisterrein, dat is zo slecht dat je alles moet doen om het te vertragen. Dat is de enige kans om ervoor te zorgen dat de plannenmakers bij zinnen komen, opnieuw gaan denken en rekening houden met de bezwaren. Burgers beschikken over veel creativiteit, maak daar gebruik van. Overigens, ik geloof niet dat vertraging automatisch in de inspraak zit. Het is veel vaker een coördinatieprobleem. En als het om bouwproductie gaat speelt de markt een belangrijke rol. De huizen in Osdorp en op IJburg zijn aan de dure kant, vandaar dat de verkoop en dus de ontwikkeling stremt.”
Als stadssocioloog voegt ze er nog dit aan toe: “De club die de baas speelt wordt kleiner. De bevoegdheden van het college zijn toegenomen. Toen B en W kwamen met het voorstel om de uitwerking van het bestemmingsplan voor IJburg aan het college te mandateren, was ik de enige tegenstemmer! Dat is toch van god los! De raad geeft zijn bevoegdheid zomaar weg! Ik vroeg me natuurlijk later af of ik iets misschien niet goed had gezien, maar in de gespreksgroep ‘Vrouwen, bouwen en wonen’, waar vrouwelijke architecten in zitten, kreeg ik gelijk. Waar het om draait is: als de raad niet goed is geïnformeerd valt de controle weg. Neem zoiets als het Plaberum. Dat is al ingewikkeld genoeg. Als dat langs je heengaat wordt de achterstand steeds groter. De deskundigheid van de raad verdwijnt. En verder ben ik van mening dat de Beklagcommissie Inspraak moet blijven bestaan. Ga nou geen gevoelens van machteloosheid creëren. Als iemand zijn verhaal kan doen, is er al veel gewonnen, ook al krijg je geen gelijk.”

De Bovengrondse ziet de Noord/ Zuidlijn als een extreem duur, financieel riskant, deels onnodig en zelfs onveilig project. Het inspraaktraject is in 1996 afgerond, maar er lopen bezwaarprocedures tegen stations. Een deel van het bestemmingsplan ging dankzij de Bovengrondse terug naar de provincie en ook de rechtbank is ermee bezig. Verder stelde de Bovengrondse aan de orde dat er geen vergunning voor de boortunnel is aangevraagd en dat een Veiligheidsplan nog niet is beoordeeld, terwijl al wel contracten met aannemers worden gesloten. De gemeente denkt dat twee maanden voor de bouw vroeg genoeg is.
Woordvoerder Tjerk Dalhuisen, in het dagelijks leven consulent van de huurteams, voelt zich niet aangesproken door de motivatie van de nieuwe verordening. “Ik ben geen beroepsinspreker. Mij gaat het om een zuivere gedachtegang over de Noord/Zuidlijn. Met de voorgestelde inspraakbeperkingen kom je heus niet van de echte lastposten af. Dan krijg je een discussie of ze al dan niet belanghebbend zijn. We proberen gebruik te maken van de mogelijkheid de genomen besluiten te toetsen aan wetten en regels. Een bezwaar indienen tegen de onveiligheid van de Noord/Zuidlijn valt daaronder. In wezen willen we dat deskundigen nog eens kijken naar het ontbreken van vaste trappen, waardoor de stations onvoldoende vluchtwegen hebben. Als blijkt dat voor station Vijzelgracht geen veiligheidsbeoordeling is gemaakt, is het toch goed om daartegen een bezwaarschrift in te dienen? Een onafhankelijke beoordeling is heel belangrijk, want de gemeente is zowel aanvrager als beoordelaar van vergunningen. Gezien de grote financiële belangen is dat in de praktijk een riskante zaak.”

“Zie het als een signaal naar de echte intriganten”

Maar het houdt natuurlijk wel op. De kans op financiële tegenslagen neemt dan toe. Dalhuisen: “Niet ieder bezwaar heeft een schorsende werking. Bovendien, het gaat wel ergens over. Er zijn voldoende burgers die het gevaarlijk vinden dat de lijn zo dicht langs de huizen wordt aangelegd. Als het bestuur zijn huiswerk doet, heeft het van de bestuursrechter niets te vrezen. Maar wat doet de gemeente? In de bestemmingsplanprocedure verwijzen ze voor bezwaren naar het Bouwbesluit. En als dat aan de orde is, wordt weer doorverwezen naar het Bouwveiligheidsplan. Wij vragen gewoon om een onafhankelijk onderzoek door deskundigen, ook al heeft de gemeente grote belangen. Het zou beter zijn geweest als we niet voor een voldongen feit waren geplaatst. Je moet inspraak organiseren voordat je met een bijna kant-en-klaar plan komt. De gemeenteraad had op alle hoofdpunten al besloten. En dankzij de enorme kosten moet er nu stevig bezuinigd worden. Dat zal niet goed vallen in de stad. Misschien komt er in 2006 wél een grote burgerbelangenpartij in de raad.”

Lastige Amsterdammers

Guus Schokker (Bestuursdienst) is verantwoordelijk voor de inhoud van de nieuwe inspraakverordening en de nieuwe voorstellen voor bijvoorbeeld het burgerinitiatief: “Nu is officieel bijna alles onderwerp van inspraak, maar in de praktijk werkt dat niet. De nieuwe verordening sluit gewoon aan bij de beleidspraktijk. We gaan maatwerk leveren, met als uitgangspunt dat je met de ‘eindgebruikers’ gaat praten. Op papier is het inderdaad mogelijk dat je mensen van inspraak uitsluit. Je moet dat zien als een signaal dat het college blijkbaar af wil geven. En dan denkt men echt aan een kleine groep intriganten, beslist niet aan de integere insprekers. Je hoeft heus geen keurige brief te schrijven, als het maar inhoudelijk is.”
Maar het aantal mogelijkheden tot inspraak neemt wel degelijk af. Die vervalt bijvoorbeeld bij wat wordt omschreven als ‘mineure beleidswijzigingen’. Bijvoorbeeld (naar het oordeel van het college) bij besluiten waarop eerder is ingesproken of bij organisatieveranderingen binnen het ambtelijk apparaat. “Dat kan met de huidige verordening nog wel”, zegt Schokker. “Maar er kwam nooit iemand opdagen.”
Opvallend is dat omwonenden ook nu weer geen inspraak krijgen als er in hun buurt een opvang voor verslaafden of een asielzoekerscentrum komt. “Maar dat moet je daarom nog wel heel goed communiceren. Op een informatieavond leg je uit dat er korte lijnen zijn met bijvoorbeeld politie en zorginstellingen. In een begeleidingscommissie zitten altijd bewoners.”
Maar wanneer ben je belanghebbend? Als je een vereniging opricht met als doelstelling alle groene ruimtes in Amsterdam te behouden, ben je dan direct belanghebbende als er in de Watergraafsmeer een Science Park wordt gepland? Met andere woorden, hoe bepaalt de gemeente wie wel of niet wordt uitgenodigd?
“Waar het om draait is dat we naar een minimumregeling toegaan die we per geval kunnen optuigen. Het is beter, en dat staat in het voorstel, om in het begin interactief met bewoners aan de slag te gaan. Dan doet het formele proces aan het eind er minder toe. Amsterdammers zijn creatief en soms een beetje wantrouwend als het om de overheid gaat. Heb ik zelf ook wel als geboren en getogen Amsterdammer. Nogmaals, zie het als een signaal naar de echte intriganten, een kleine groep.”