Rond de jaren twintig van de vorige eeuw telde Amsterdam ruim vijftig woningbouwverenigingen. Voor de bruteringsoperatie van staatssecretaris Heerma begin jaren negentig, waren dat er nog ongeveer twintig. De Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC) heeft door verschillende fusies inmiddels nog maar veertien leden die samen ruim tweehonderdduizend woningen beheren. De Amsterdamse corporaties behoren daarmee tot de grootste in het land. Naast het beheer en de bouw van huur- en koopwoningen zijn de corporaties de afgelopen jaren vooral in de steden – en vaak noodgedwongen – steeds actiever geworden op het gebied van leefbaarheid.
Maar hoe zijn die woningbouwverenigingen ook alweer ontstaan? Ruim honderd jaar geleden, wanneer blijkt dat verschillende goedbedoelde particuliere initatieven om de erbarmelijke woonomstandigheden van de arbeiders te verbeteren geen soelaas bieden, neemt de overheid haar verantwoordelijkheid voor het volkshuisvestingsvraagstuk. De Woningwet van 1902 biedt de mogelijkheid om rijksvoorschotten en jaarlijkse bijdragen toe te kennen aan particuliere instellingen voor het bouwen van woningen die aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. Voorwaarde is wel dat die de instellingen een non-profit karakter en dat ze zich uitsluitend op de volkshuisvesting toeleggen. Vooral vanuit de vakbeweging wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt. In 1922 telt Nederland meer dan dertienhonderd woningbouwverenigingen. De landelijke koepel is de Nationale Woningraad.
Maar ook voor deze zogenoemde ‘toegelaten instellingen’ zijn er woningbouwverenigingen in Amsterdam, opgericht en bestuurd door sociaal voelende notabelen, zoals de Amsterdamse zakenlieden Christiaan Pieter van Eeghen en Joshua van Dijk. Zij richten in 1852 de Amsterdamse Vereeniging ten behoeve der Arbeidersklasse op. Andere verenigingen volgen al snel, zoals de Amsterdamsche Bouwmaatschappij Salerno (Vereeniging tot verbetering der huisvesting van Mingegoede Volksklasse) en Bouwmaatschappij Concordia. De laatste, opgericht in 1864, doet in 1917 haar hele bezit over aan de Gemeentelijke Woningdienst, het latere Woningbedrijf.
Onderzoek van de Amsterdamse Gezondheidscommissie in 1872 wijst echter uit dat er met de komst van deze verenigingen weliswaar nieuwe woningen bij komen, maar dat driekwart van de kelderwoningen in de stad onbewoonbaar verklaard moet worden. Deze bevinding leidt in 1875 tot de oprichting van de Amsterdamsche Vereeniging tot het bouwen van Arbeiderswoningen. De bouw van 774 zogenaamde rug-aan-rugwoningen in onder meer de Marnixstraat biedt echter geen soelaas voor de duizenden kelderbewoners: zij kunnen de huren van deze door de gemeente gefinancierde woningbouw bij lange na niet betalen. Van huurverlaging kan geen sprake zijn: een voorstel daartoe wordt als ‘socialistisch’ van de hand gewezen. Bovendien houdt grondspeculatie de bouw van nieuwe arbeiderswoningen tegen en wordt het slopen van krotten en sanering van sloppenwijken belemmerd door eindeloze pocedures. Veel goedbedoelde initiatieven worden zo in de kiem gesmoord.

'In een vochtig, vettig slop in Amsterdam bewoonden wij met z'n allen een vertrek. Het was een kamer waar de zon nooit doordrong; 's winters was het een grot vol nattigheid en kou en 's zomers werden we ziek van de klamme hitte. Er was niets dan een bedstee die een eind van de grond afstond, net als in een vissersschuit, en die in een boven- en onderhelft verdeeld was, zodat je als in een kast met planken lag. Vader en moeder sliepen beneden, een paar kinderen boven, de anderen op de grond waar 's avonds een strozak op gelegd werd. In een hoek een ton die het gezin tot plee diende, in de andere de vuile luiers en verder alle rommel die je in zo'n onderkomen huishouden kon verwachten. De rook van vaders pijp en de uitwaseming van tien arme mensen maakte dat je in de kamer aan een stuk door naar lucht zat te happen." Uit: "Dagen van hoger en ellende" van Neel Doff (geciteerd in '100 jaar woningwet') foto: 1928, Kleersloot 2

Bouw- en Woningtoezicht

De gemeentelijke dienst Bouw- en Woningtoezicht wordt al voor de Woningwet ingesteld. Rechtstreekse aanleiding: diverse panden in de stad storten spontaan in. Jan Willem Cornelis Tellegen, de latere burgemeester, leidt de dienst. In 1905 treedt ook de SDAP-er Arie Keppler toe. Dezelfde Keppler richt in 1906 woningbouwvereniging De Arbeiderswoning op met in het bestuur architect Berlage en Wibaut, de latere wethouder Volkshuisvesting. En in datzelfde jaar wordt ook de Coöperatieve Woningbouwvereniging Rochdale wettelijk toegelaten. In 1910 volgt de Algemeene Woningbouwvereniging. Het tempo waarin gebouwd wordt, ligt echter nog te laag naar de zin van de SDAP. Die stelt daarom de gemeente voor zelf ten minste tweeduizend voor de arbeiders betaalbare woningen te laten bouwen. Wibaut die inmiddels – het is 1914 - wethouder voor die partij is, verhoogt dat aantal zelfs tot 3500. De rijksoverheid en de gemeente zijn bereid te betalen. Het beheer wordt overgelaten aan woningbouwverenigingen die voldoen aan de neutraliteitseis. Dat zijn op dat moment zes woningbouwverenigingen: de Vereniging Amsterdams Bouwfonds, woningmaatschappij Oud Amsterdam, vereniging Amsterdam Over ’t IJ, Bouwfonds Handwerkers Vrienden Kring en Vereniging de Arbeiderswoning. De ambitieuze bouwplannen worden door de Eerste Wereldoorlog opgeschort. Wel wordt in 1915 de Woningdienst opgericht met aan het hoofd Keppler. In 1917 ontstaat de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties; rond 1925 telt deze federatie maar liefst 58 leden.
Vanaf het tot stand komen van de Woningwet tot 1940 worden in ons land ruim een miljoen woningwetwoningen gebouwd. De Tweede Wereldoorlog - waarin tachtigduizend woningen worden verwoest - en het gebrek aan materiaal en mankracht in de naoorlogse jaren werpt de volkshuisvesting ver terug. Pas midden jaren vijftig komt de bouwproductie ook in Amsterdam weer redelijk op gang. In deze jaren van de ‘wederopbouw’ trekt de landelijke overheid alles uit de kast om de bouwproductie op te stuwen. Eerste steenleggingen en heimachines worden bijna vaste items in de wekelijkse Polygoon-journaals. In 1962 wordt de miljoenste naoorlogse nieuwbouwwoning opgeleverd, tien jaar later de tweede miljoen. In 1973 wordt het toppunt bereikt met de oplevering van ruim anderhalf miljoen woningen in een jaar tijd.

Basis voor verzelfstandiging

Eind jaren vijftig wordt de basis gelegd voor de verzelfstandiging van de woningcorporaties met de instelling van de Commissie De Roos. Deze moet onderzoeken of woningcorporaties niet zelfstandiger en met meer eigen verantwoordelijkheid kunnen functioneren. Dat valt kennelijk niet mee want het antwoord laat jaren op zich wachten. Als het eindrapport dan in 1964 verschijnt is de belangrijkste conclusie dat verzelfstandiging alleen mogelijk is indien corporaties reserves kunnen vormen. Lang niet alle corporaties zouden daartoe in staat zijn gezien de gesteldheid van hun woningbezit. De enige maatregel die volgt, is de oprichting van een centraal fonds voor minder bedeelde corporaties.

Begin jaren tachtig is volkshuisvesting geen politieke prioriteit meer. De geldkraan wordt langzaam dichtgedraaid. Geleidelijk aan worden geen rijksleningen meer verstrekt voor de verbetering van naoorlogse woningen. Vervolgens vervallen ook de leningen voor verbetering van woningen van voor de oorlog. Bovendien komen rijksgaranties op kapitaalmarktleningen te vervallen. Veel corporaties nemen op dat moment al het heft in eigen hand door op grote schaal rijksleningen met een hoge rente af te kopen en tegen een lagere rente over te sluiten op de kapitaalmarkt.
Ondertussen is in Amsterdam de bouwproductie na een dieptepunt in 1978 weer enorm aangetrokken. In 1983 wordt een historisch hoogtepunt bereikt met de bouw van bijna negenduizend woningen in een jaar. De enorme productiestijging eind jaren zeventig wordt vooral op het conto geschreven van de daadkrachtige wethouder Jan – in-gelul-kun-je-niet-wonen – Schaefer die in 1978 terug naar de hoofdstad komt. Het nieuwe butgetteringssysteem van de overheid helpt hem. Het geeft ondernemende gemeenten veel meer vrijheid om de rijksmiddelen aan te trekken voor specifieke woningbouwprojecten. In die periode halen Schaefer c.s voor nieuwbouw en woningverbetering ongeveer een half miljard gulden rijkssubsidie per jaar binnen. Daarnaast wordt jaarlijks nog eens tweehonderd miljoen gulden beschikbaar gesteld voor de stadsvernieuwing. In die jaren bepaalt de gemeente de woningproductie, waarbij de corporaties de uitvoering en het beheer in handen hebben.

Bruteringsoperatie

In 1989 verschijnt de nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’. Deze nota van staatssecretaris Heerma leidt tot een revolutie in de volkshuisvesting. Het sluitstuk is medio jaren negentig de verzelfstandiging van de corporaties via een ‘bruteringsoperatie’. De doelstelling is tweeledig. De rijksoverheid wil bezuinigen en het bouwen van woningen moet meer aan de marktsector worden overgelaten. Corporaties moeten zich omvormen tot ‘maatschappelijke ondernemingen’. De subsidiestromen – behalve die voor stadsvernieuwingsprojecten – worden geleidelijk aan drooggelegd. Ongeveer tweederde van de corporaties wordt gedwongen op de kapitaalmarkt herfinanciering aan te trekken. Om die herfinanciering betaalbaar te maken wordt het Waarborgfonds Sociale Woningbouw – tien jaar eerder ingesteld om garanties te verstrekken voor leningen voor woningverbetering en groot onderhoud - in 1994 uitgebreid.
Hoewel in Amsterdam in eerste instantie flinke weerstand bestaat tegen de voorgenomen verzelfstandiging van de corporaties, begint de gemeente schoorvoetend de martsector te herontdekken. In het programakkoord 1986-1990 en in het Volkshuisvestingsplan 1989-1993 wordt gesproken van ‘een streven naar differentiatie in de woningbouw naar prijs, de grootte van de woning, wijze van financiering en woonomgeving’. Het bouwen van sociale huurwoningen blijft weliswaar prioriteit nummer één, maar de gemeente krijgt ook oog voor de behoeften van de meer kapitaalkrachtige Amsterdammer. Dat worden er ook steeds meer, want het gemiddelde inkomen stijgt in een decennium spectaculair.
Gemeente en corporaties hebben jaren nodig om te wennen aan hun nieuwe rollen. Dat blijkt wel uit de woorden van Art Klandermans, adjunct-directeur van de Dienst Wonen, in het boek ‘25 jaar wonen in Amsterdam, het verlangen naar de stad’: “De verzelfstandiging van de corporaties heeft iets halfslachtigs: enerzijds zijn ze zelfstandige ondernemers, anderzijds worden ze nog steeds aangesproken op hun maatschappelijke taakstelling. Corporaties worden geacht hun eigen boontjes te doppen, maar tegelijkertijd moeten ze aanzienlijke onrendabele investeringen voor hun rekening nemen, een gematigd huurbeleid voeren en zorgen voor huisvesting van sociaal zwakke groeperingen. Tegelijkertijd zijn afspraken nauwelijks afdwingbaar. De gemeente is afhankelijk van de goede wil van de corporaties. Instrumenten heeft de gemeente nauwelijks meer: geen financiële en geen juridische.”
Dat beseffen landelijke politici ook keer op keer wanneer de snel groeiende vermogens van de corporaties de aandacht trekken. Regelmatig vraagt een kamerlid zich hardop af of die hele operatie wel verstandig is geweest. De overheid geeft veel minder geld uit aan volkshuisvesting, natuurlijk. En de corporatiesector heeft succesvol de slag gemaakt van ‘overheidsvolgend’ naar marktgeoriënteerd handelen. Dat ook. Maar het contrast tussen de ingezakte woningproductie en de enorme stijging van de corporatievermogens is pijnlijk. Daarbij tonen de rijke landelijke corporaties zich ondanks alle matching-initiatieven nauwelijks bereid bij te dragen aan de vernieuwingsoperaties in de grote steden.
De ruim 550 corporaties in het land – met een totaal bezit van meer dan twee miljoen woningen – hebben in 2003 volgens cijfers van Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting een gezamenlijk vermogen van 36,9 miljard euro opgebouwd. Dat is een stijging van tien procent ten opzichte van het jaar daarvoor. De corporaties profiteren van de hoge huizenprijzen en de lage rentestand. Bovendien vergaren ze extra middelen door de verkoop van duizenden sociale huurwoningen. Maar de rijkdom is ongelijk verdeeld. Corporaties in kleinere provinciesteden bulken soms van het geld, terwijl in de de grote steden, waar de problemen op de woningmarkt onevenredig groot zijn, de corporaties veel minder rijk zijn.
Voor de moderne woningcorporatie is er altijd de dreiging in een spagaat te blijven steken. Aan de ene kant worden de organisaties er keer op keer aan herinnerd dat ze in de eerste plaats een maatschappelijke taak moeten vervullen. Aan de andere kant moeten ze net als andere professionele organisaties streven naar effectiviteit, rendement en tevreden klanten.

Nieuwe ideologie

Als er twijfel bestaat over hun maatschappelijke ambities, is het in het belang van corporaties zelf om zich beter te verantwoorden. Volgens bestuursvoorzitter Lex Pouw van Ymere heeft de corporatiewereld die discussie ook al jaren geleden opgepikt. Hij zei eerder in NUL20: “De ontwikkeling van de Aedex-benchmark is daar het resultaat van. Maar het is ingewikkeld. Vroeger was er een rechtstreekse relatie tussen maatschappelijke prioriteiten en exploitatiesubsidies. De keuzes waren toen eenduidig. Nu moet een corporatie die maatschappelijke doelstellingen na overleg met de gemeente zelf bepalen, terwijl de prioriteitsstelling in de politiek nogal eens verandert.”
Lenny Vulperhorst van adviesbureau Anderson Elffers Felix hield recentelijk een pleidooi voor een nieuwe ideologie: “Veel corporaties hebben hun smalle traditionele taakopvatting verlaten: het beheren van sociale huurwoningen voor groepen die zich niet zelfstandig op de woningmarkt kunnen redden. Het zijn vastgoedconcerns geworden die zich inmiddels een tamelijk brede doelstelling hebben aangemeten. Daardoor zijn de scheidslijnen met andere organisaties en ondernemingen steeds moeilijker te trekken. Corporaties nemen gedeeltelijk publieke taken over: ze zijn actief in wijken en buurten, participeren in welzijn- en zorgvoorzieningen, zijn actief voor oudere bewoners en voor groepen die niet zelfstandig kunnen wonen, ze bouwen brede scholen die ze aan instellingen verhuren. Corporaties nemen ook taken van bouwers en ontwikkelaars over: ze realiseren koop- en dure huurwoningen.”
Maar, zegt hij iets verder in zijn manifest ‘Over lokaal ondernemerschap in de 21ste eeuw’: “Corporaties missen structurele gronden om langjarig en consequent die taken te blijven uitvoeren. Voor je het weet, ontwikkelen ze zich tot een soort NGO’s, non governmental organisations, die in alle brandhaarden tijdelijk actief zijn. Tijdelijk, want hun betrokkenheid is immers vrijwillig, afhankelijk van subjectieve bereidwilligheid en dus mede bepaald door individuele voorkeuren van directies.”
Een nieuwe maatschappelijke missie moet volgens Vulperhorst worden gezocht in een emancipatoire taakopvatting: “Corporaties zouden de infrastructuur – huisvesting, onderwijs, sportvoorzieningen en buurt- en wijkvoorzieningen – moeten verzorgen om zo een nieuwe generatie die nu wordt gerekend tot de economische onderkant van de samenleving, een toekomst te geven.” De corporatie kortom als duizend-dingen-doekje van de samenleving.