Amsterdam moet haar woningbouwambities terugschroeven. Of meer geld beschikbaar stellen voor betere wijken, zo concludeert Rekenkamer Amsterdam in een kritisch rapport over de kwaliteit van wonen in twee belangrijke transformatiegebieden. Woningen in het westelijk deel van NDSM-werf (Noord) en in Amstel III (Zuidoost) zijn vaak klein. Veel mensen wonen er bovendien maar kort, wat ten koste gaat van de sociale samenhang. En het ontbreekt in die gebieden aan voldoende ruimte voor groen en plekken om te spelen en te sporten.
Rekenkamer Amsterdam deed voor ‘Bouwen aan de complete stad’ drie jaar lang uitgebreid onderzoek naar de transformatie van het westelijk deel van het NDSM-terrein in Noord en de verandering van Amstel III (Zuidoost) van een verouderd, monofunctioneel kantorengebied in wat een levendige, duurzame wijk moet worden om te wonen en te werken. Daarvoor spraken de onderzoekers met tientallen ambtenaren, ontwikkelaars en andere betrokken partijen. En de uitkomst liegt er niet om. Uit het onderzoek blijkt dat de ambities van de groei van de stad niet in balans zijn met het beschikbare budget. Amsterdam wil veel betaalbare woningen toevoegen – dat lukt in de praktijk wel zo’n beetje –, maar juist in transformatiegebieden is woningbouw lastiger en duurder dan op lege kavels. “Door prioriteit te geven aan het bouwen van betaalbare woningen, is er minder aandacht voor voorzieningen die een wijk compleet maken. Daardoor staat de bouw van leefbare complete wijken onder druk”, aldus de onderzoekers.
In de twee onderzochte transformatiegebieden verrijzen vooral kleine woningen. Voor het NDSM-terrein en in Bullewijk en Paasheuvelwijk ging de gemeente bij de planvorming nog uit van woningen met een bruto oppervlakte van 100 vierkante meter. In werkelijkheid ligt de gemiddelde bruto oppervlakte dertig procent lager; de bruikbare woonruimte is nog minder. Dergelijke woningen trekken met name alleenstaanden; juist zij kennen een hogere verhuisgeneigdheid. Snel wisselende bewoning leidt vervolgens tot minder sociale samenhang. Aan al die kleine woningen kleeft, aldus de Rekenkamer, nog een ander belangrijk nadeel: dergelijke complexen kennen allerlei gedeelde ruimtes en voorzieningen. De vergoeding voor het gebruik daarvan maakt de prijs van wonen hoog en onzeker.
Niet op de laatste plaats is de Rekenkamer bezorgd over het ontstaan van niet-complete wijken. Het blijkt moeilijk voldoende ruimte te vinden voor sport en groen. De bereikbaarheid is lang niet altijd op orde. Ook staan leefbaarheid en veiligheid onder druk door het lange bouwproces; de al gearriveerde bewoners ondervinden jarenlang flinke bouwoverlast. Juist in de beginperiode ontbreekt het aan voldoende (commerciële) voorzieningen. De daarvoor bestemde panden staan soms nog lange tijd leeg. En het blijkt in de praktijk ook nog niet zo makkelijk kleine creatieve bedrijvigheid en maakindustrie in die nieuwe wijken hun plek te laten innemen.
Gebrek aan realisme
De Rekenkamer ziet een rode draad in het ontstaan van zoveel knelpunten. Er is volgens de onderzoekers sprake van gebrek aan realisme over de mogelijkheden en onmogelijkheden van gebiedsontwikkeling, in het bijzonder in transformatiegebieden. “De financiële ruimte is te beperkt om alle ambities waar te maken. Dat gaat dan niet alleen om de kosten van de ambities zelf, maar ook om de proceskosten”, aldus de rapporteurs. Daarnaast wordt gewezen op zorgelijke signalen uit de praktijk. De grond is (te) duur. En het ontbreekt aan voldoende middelen voor de opbouw van maatschappelijke voorzieningen. Juist dat gebrek aan realisme in combinatie met de sterke nadruk op voldoende bouwproductie maakt volgens de Rekenkamer dat ‘complete wijken steeds meer uit beeld raken.’
In het rapport staat een reeks aanbevelingen. De gemeente doet er goed aan meer rekening te houden met de toekomstige woonlasten van huurders. Ook is het slim meer flexibiliteit in te bouwen; vandaag valt niet te bedenken wat er over lange tijd precies nodig is. De Rekenkamer dringt verder aan snellere gemeentelijke besluitvorming, hogere uitgaven voor gebiedsbeheer, hervorming van het Vereveningsfonds zodanig dat tegenvallers in slechte tijden makkelijker kunnen worden opgevangen en veel betere behoefteramingen.
Nieuwe balans
De hoofdconclusie is indringend. Volgens de Rekenkamer kan het niet anders dan dat het gemeentebestuur op zoek gaat naar een nieuwe balans. De ambities voor de groei van de stad moeten beter worden afgestemd op het beschikbare budget. Dat vraagt, aldus de onderzoekers, wel om een heel zorgvuldige afweging. Extra geld vrijmaken voor gebiedsontwikkeling en de groei van het aantal (betaalbare) woningen mag ook weer niet te veel ten koste gaan van het onderhoud aan en de voorzieningen in de bestaande stad. Maar er is volgens de Rekenkamer een alternatief. “Een andere manier om het evenwicht te herstellen is door de ambities voor de snelheid en omvang van de groei van de stad te verlagen", schrijven de onderzoekers. Daarmee legt de Rekenkamer aan de vooravond van de gemeenteraadsverkiezingen een heel principiële vraag over de toekomst van de stad op tafel. De keuzes die nu worden gemaakt hebben volgens de onderzoekers een lange invloed op de stad, misschien wel voor eeuwen. Daarom moet volgens hen een belangrijke vraag worden beantwoord: waar ligt de grens van de groei van Amsterdam?
Reactie wethouder
Zita Pels, waarnemend wethouder Woningbouw – bij het nog ontbreken van een opvolger van Reinier van Dantzig – meent dat de Rekenkamer wat te stellige uitspraken doet over onderdelen van gebiedsontwikkeling. “Te veel ligt de nadruk op alleen de elementen die niet goed verlopen”, aldus Pels. Zij mist de nuance. Volgens haar kunnen ondanks de keuze van het college voor ‘ongelijk investeren in gelijke kansen’ niet alle voor de stad noodzakelijke investeringen worden meegenomen.
Bovendien heeft, aldus Pels, het college de afgelopen periode al veel stappen gezet in het realiseren van meer kwaliteit en meer snelheid, zeker in transformatiegebieden. Zij verwijst onder meer naar de impuls Gewoon Goed. Daarin krijgt de markt de ruimte om zelf met creatieve oplossingen te komen. Ook prijst Pels de manier waarop in de stad de klimaatcrisis wordt bestreden. “Het college zet in op toekomstbestendig bouwen met oog voor versnelling , waarbij de kosten niet worden afgewenteld op toekomstige generaties”, aldus de wethouder. De analyse van de Rekenkamer dat Amsterdam het met de keuze voor 40-40-20 gebiedsontwikkeling niet makkelijker maakt, maakt evenmin indruk. De betaalbaarheid van woningen is voor haar het belangrijke ijkpunt. Ook de aanbeveling eerder te investeren in leefbaarheid wordt ter zijde gelegd. De gemeente, zo schrijft Pels, moet voorkomen dat er veel kosten worden gemaakt, waar later geen inkomsten tegenover staan. Tot slot heeft het college geen behoefte aan een betere informatievoorziening.
De Rekenkamer reageert ietwat korzelig op de bestuurlijke reactie. De indruk wordt gewekt, aldus de Rekenkamer, dat de staande praktijk volstaat en dat er geen aanpassing nodig of wenselijk is. Ook mist de Rekenkamer de bereidheid bij het college om met de gemeenteraad het fundamentele gesprek te voeren over de toekomstige groei van de stad.