De relatie tussen overheid en corporaties is sinds 1993 geregeld in het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH). Al sinds de invoering ervan lopen er discussies over de sturingsmogelijkheden en/of zelfregulering van de corporatiesector, over matching van corporatievermogens, over toezicht, over mogelijke verbreding van het werkterrein en nevenactiviteiten. Intussen groeiden de corporatievermogens flink in een periode dat de nieuwbouwproductie stagneerde en de doorstroming stokte. Dat maakte het gevoel in Den Haag alleen maar sterker dat de overheid onvoldoende greep heeft op de corporatiesector.
Momenteel wordt een herziening van het BBSH voorbereid. De besluitingvorming daarover moet dit jaar haar beslag krijgen. Bij deze herziening spelen twee recente rapporten een belangrijke rol. Er is het advies van de Commissie De Boer dat in opdracht van Aedes en VROM is geschreven. Daarnaast is er het advies van RIGO Research en Advies in opdracht van de Tweede Kamer. De adviezen lopen flink uiteen, maar een van de zaken waar ze overeenstemmen is de versterking van de rol van de gemeente. Daar zou de invloed van de overheid zijn ankerpunt moeten krijgen. De idee is dat de huidige - wederzijdse - vrijblijvendheid wordt verminderd als corporaties en gemeenten prestatieafspraken vastleggen. Tevens zou er een vorm van onafhankelijke arbitrage moeten komen als partijen elkaar niet kunnen vinden. Vanwege de brede instemming is de kans groot dat dergelijke bilaterale prestatieafspraken onderdeel worden van het nieuwe BBSH. Maar hoe moeten die er uit zien? Wat wordt de juridische status van de verplichtingen die worden aangegaan? Gaat het om contracten of inspanningsverplichtingen? Gelden de verplichtingen alleen voor de corporaties of ook voor de gemeenten? Zijn er sancties mogelijk als een van beide partijen haar verplichtingen niet nakomt?

Amsterdamse pilot

In tweederde van de gemeenten worden helemaal geen afspraken met corporaties gemaakt. In Amsterdam wel, maar de gemeente vindt de afspraken in ‘stedelijke beleidsovereenkomsten’ te vrijblijvend. Vooruitlopend op de landelijke besluitvorming is men daarom – met instemming van de corporaties - al begonnen met het maken van bilaterale afspraken tussen de gemeente en elke afzonderlijke corporatie. Dat is nog knap ingewikkeld, zo blijkt uit een ‘pilotproject’ waaraan corporatie Het Oosten en de gemeente Amsterdam vanaf september 2004 hebben deelgenomen. Tot dusver maakte de gemeente collectieve afspraken met de corporatiesector over zaken als het minimumpercentage sociale huurwoningen, aantallen doelgroepwoningen of de verkoop van huurwoningen. De Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC) is namens de corporaties de gesprekspartij bij het opstellen van deze stedelijke beleidsovereenkomsten. Die afspraken blijven, maar met de nieuwe individuele prestatieafspraken wordt straks vastgelegd welke bijdrage elke corporatie daartoe levert.
Gemeente en afzonderlijke corporaties troffen elkaar al jaarlijks naar aanleiding van het ‘activiteitenoverzicht’ dat de corporaties presenteerden. “Maar dat was toch vooral een beleefdheidsbezoekje”, stelt Janeck Janmaat, manager juridische service van Het Oosten. “Redelijk vrijblijvend allemaal.”
Aan die vrijblijvendheid moeten de prestatieafspraken een einde maken. De eerste versie van die afspraken is nu klaar. Het draait daarin de nieuwbouwproductie (van doelgroepwoningen), aantallen te verkopen huurwoningen, en aantallen samenvoegingen. Wat betreft de nieuwbouwproductie gaat het om het sociale en middensegment, met een focus op de sociale doelgroepwoningen: zorgbehoevenden/ouderen en grote gezinnen.
Corporaties beloven de aantallen te halen; de gemeente spant zich in de corporatie zo goed mogelijk te faciliteren. Deze aanpak moet in de optiek van de gemeente leiden tot een echte ‘benchmark’ waarmee de prestaties van de Amsterdamse corporaties langs de meetlat kunnen worden gelegd. Let wel: het gaat allemaal nog steeds om inspanningsverplichtingen, niet om prestatiecontracten in juridische zin.

Vrijblijvend

Die vrijblijvendheid is juist het bezwaar waar Janmaat van Het Oosten tegenop liep. Zijn corporatie heeft met de gemeente een proefproject doorlopen. Vanuit de gemeente waren de Dienst Wonen, OGA en het bureau Woningbouwregie betrokken. Hij betreurt het dat de pilot niet heeft geleid tot een daadwerkelijke overeenkomst. Janmaat: “De gevoerde gesprekken waren zeker zeer waardevol. Ik denk dat het wederzijds een eye-opener was dat wanneer je gedetailleerd kijkt naar de voorgenomen plannen en investeringen, je veel preciezer over en weer prestaties kunt gaan omschrijven. Je krijgt veel beter inzicht in de haalbaarheid van de geplande projecten. Bovendien wekken die gesprekken begrip voor elkaars werkwijze en belangen. Dat is veel waard. Ik ben ervan overtuigd dat dit soort overleggen leidt tot betere prestaties aan beide kanten. Maar ik heb er vanaf het eerste conceptcontract geen misverstand over laten bestaan dat het voor Het Oosten ging om duidelijke harde afspraken die in de buitenwereld cachet hebben. We moeten ermee naar buiten kunnen treden. En wij vonden dat ook de gemeente in zo’n contract verplichtingen zou moeten aangaan. Wij verkopen bijvoorbeeld 350 huurwoningen, de gemeente berekent alleen kostendekkende leges voor splitsingsvergunningen. Wij investeren in een probleemgebied in huismeesters, de gemeente verplicht zich het straatmeubilair tijdig te herstellen en de publieke ruimte schoon te houden. Dat soort afspraken. We wilden bovendien een scherpe geschillenregeling. Niet om een vechtcultuur te creëren, maar als iemand er een potje van maakt, moet de ander wel kunnen ingrijpen.”
Over geen van deze punten konden Het Oosten en de gemeente het eens worden. De structuur van de gemeentelijke organisatie met zijn stadsdelen, maken zulke ‘concernafspraken’ moeilijk haalbaar. Bovendien wil de gemeente het van haar kant ook houden op inspanningsverplichtingen en er geen juridische consequenties aan verbinden.

Janmaat: “Een prestatieovereenkomst in afgezwakte vorm zoals de Dienst Wonen voorstaat, biedt ons geen meerwaarde. In dat geval beter geen contract dan een contract dat iets suggereert dat er niet is. Daar doen we het niet voor. We kijken naar de publieke opinie. Het imago van de corporatiesector is niet best. We willen niet weer alleen met beleidsvoornemens aankomen. Ik betreur het dat de gemeente vindt dat inspanningsverplichtingen over en weer voldoende moeten zijn en dat er geen behoefte is aan een geschillenregeling.”
Volgens beleidsmedewerker Arian Boersma van de Dienst Wonen is het niet reëel dat de gemeente zich juridisch bindt. “Er zijn zoveel onvoorspelbare zaken rond ruimtelijke-ordeningsprocedures. Dan is er nog de relatieve autonomie van de stadsdelen. De gemeente verplicht zich wel zich maximaal in te zetten. Die inzet betreft dan proces en duidelijkheid over investeringscondities. We proberen actief knelpunten weg te nemen die corporaties hinderen hun werk goed te doen.”
Directeur Hans van Harten van de AFWC vindt dat de verplichtingen wederzijds moeten zijn: “Het moet niet zo zijn dat de gemeente zomaar een bestelbon indient die de corporatie geacht wordt uit te voeren. Dus niet ‘u vraagt en wij draaien.’ Corporaties hebben een eigen verantwoordelijkheid. Van gemeente en stadsdelen mag je bijvoorbeeld eisen dat afgesproken locaties op tijd bouwrijp zijn, het bestemmingsplan klaar is en meer in het algemeen het investeringsklimaat gunstig is. Het valt me op dat de gemeente al roept dat er sancties getroffen moeten worden tegen corporaties die hun afspraken straks niet nakomen. Maar er moeten dan ook sancties komen als de gemeente in gebreke blijft en die mis ik nog in het verhaal. Maar laten we eerst in goed vertrouwen met elkaar aan de slag gaan. Ik ben vóór harde contracten, maar die kunnen niet zonder een hardheidsclausule. Je kunt toch tegen onvoorziene omstandigheden aanlopen, zoals een slechtere afzetmarkt. Dan moet je je plannen kunnen aanpassen. Belangrijk is alles zo concreet mogelijk te benoemen. Het is voor ons heel belangrijk dat de gemeentelijke partij namens het hele concern, ook de stadsdelen, kan spreken zodat er wat te onderhandelen valt, zoals over locaties. Anders heeft het weinig zin.”

Afspraken

In de eerste helft van dit jaar is er ‘proefgezwommen’, waarbij de corporatieplannen voor 2005, 2006 en 2007 zijn vastgelegd. Bijgaande tabellen geven er een indicatie van. De bilaterale afspraken betreffen nieuwbouwproductie, aantallen te verkopen huurwoningen, en aantallen samenvoegingen. Wat betreft de nieuwbouwproductie gaat het om het sociale en middensegment, met een focus op de sociale doelgroepwoningen: zorgbehoevenden/ouderen en grote gezinnen.
De meerwaarde is volgens Arian Boersma dat het direct een veel beter inzicht geeft in de bijdrage van elke corporatie aan de totale stedelijke afspraken. Wat opvalt is dat corporaties veel ambitieuzer zijn dan in de recente Woonvisie (het Amsterdamse beleid voor de woningvoorraad tot 2015) wordt ingecalculeerd. Zo wordt daar van de bouw van 1200 woningen in de sociale sector uitgegaan, terwijl de corporaties jaarlijks zo’n beetje het dubbele denken te kunnen bouwen. Ook de aantallen geprognosticeerde Wibo’s (wonen in beschermde omgeving) en Rowo’s (rolstoelgeschikte woningen) overstijgen verre de afspraken uit de woonvisie en de beleidsovereenkomst met de AFWC.
Van Harten: “Het toont onze ambitie en dat stemt mij optimistisch. Een zekere overmaat is ook goed om onverwachte tegenvallers op te vangen. Maar ik denk dat als je elkaar meer aanspreekt, het veel beter dan in het verleden lukt plannen tijdig de eindstreep te laten halen. Volgens mij komen we dichtbij de opgegeven aantallen uit, maar we gaan nog wel een discussie aan welke getallen nu echt realistisch zijn. Voor de plannen op lange termijn is dat natuurlijk lastiger te bepalen. Denk aan de problemen met IJburg 2 en de fijn-stofdiscussie.”
Boersma: “Die hogere aantallen zijn ook wel een beetje het effect van de inhaalslag die we nu maken, mede dankzij het Bureau Woningbouwregie. Bovendien moet het natuurlijk eerst nog worden waargemaakt. Ik verwacht wel dat corporaties zich meer gelegen laten liggen aan het halen van de gestelde doelen nu er individuele afspraken worden gemaakt.” Tot op heden blijkt de bouw van doelgroepwoningen er ondanks gemaakte afspraken vaak (gedeeltelijk) bij in te schieten. Met name de bouw van grote woningen komt onvoldoende van de grond.
Maar wordt de vrijblijvendheid met prestatieafspraken nu werkelijk teruggedrongen? De gemeente verwacht dat de vrees voor imagoschade de corporaties alert houdt. De jaarlijkse evaluatie kan leiden tot goede en slechte publiciteit (‘naming and shaming’). Ook kan de gemeente de minister om maatregelen vragen. De Dienst Wonen is momenteel met het ministerie van VROM in gesprek om de gemeentelijke prestatieafspraken uitgangspunt te maken van de jaarlijkse beoordeling.
Boersma: “De conclusies over het nakomen van de prestatieafspraken kunnen uiteindelijk van invloed zijn op de selectie van (markt)partijen. In het uiterste geval kan een corporatie die langdurig slecht presteert van projecten of gebieden worden uitgesloten.“
Die ‘naming and shaming’ kan ook de gemeente treffen, realiseert Boersma zich: ”De corporaties krijgen inzicht in de rapporten en recht op weerwoord voordat we naar de raad gaan.”

Grote Vereenvoudiging

Het systeem van bilaterale prestatieafspraken past naadloos in De Grote Vereenvoudiging, de operatie die wethouder Stadig heeft ingezet om het woningbouwproces te vereenvoudigen. Prestatieafspraken bevorderen de transparantie. Tegenover de vrijheid die de bouwenvelop biedt, wil de gemeente toch afspraken zeker stellen over de bouw van doelgroepwoningen. Vanaf september wil men daarom starten met een beperkte prestatieafspraak alleen voor de voorgenomen bouw van duizend doelgroepwoningen (wibo, rowo en grote gezinnen) en minimaal nog tweehonderd andere sociale huurwoningen de komende jaren. Deze afspraak over de bouw van doelgroepwoningen is bestuurlijk vastgelegd. Op stedelijk niveau zullen in bilaterale prestatieafspraken worden gemaakt over andere onderdelen van de stedelijke beleidsovereenkomst: aantallen te verkopen huurwoningen, aantallen samenvoegingen, productie voor het middensegment en dergelijke. De details daarover zijn nog niet vastgelegd.
Bouwenvelop en prestatieafspraak vullen elkaar aan: corporaties krijgen op projectniveau vrijheid bouwprogramma’s naar eigen inzicht te optimaliseren; en via de prestatieafspraak wordt vastgelegd welke bijdrage de corporatie levert aan de stedelijke beleidsovereenkomsten.
Een potentieel gevaar van deze aanpak is dat de invloed van de stadsdelen wordt uitgehold. Om dat te voorkomen is een jaarlijkse consultatieronde voorzien waarin de stadsdelen hun wensenlijstje voor sociale huur en doelgroepwoningen in een meerjarenperspectief kunnen opgeven. Uit de consultaties van stadsdelen ontstaat een wensenlijst die wordt gematcht met de bouwplannen van de corporaties. De Dienst Wonen beoordeelt als regisseur hoe de spreiding over de stad past in het totaalbeeld van de stedelijke behoefte. Uiteindelijk worden de prestatieafspraken per corporatie op stadsdeelniveau gespecificeerd. De stadsdelen blijven verantwoordelijk voor gebiedsgerichte afspraken en (behoudens grootstedelijke projecten) de uitgifte van bouwenveloppen aan ontwikkelaars.
Als bovenstaand plan deze zomer bestuurlijk wordt bekrachtigd, start Amsterdam in september met deze deze vorm van bilaterale prestatieafspraken. Eerst beperkt tot doelgroepwoningen, maar in een latere fase uitbreidbaar met vele andere onderwerpen die in de stedelijke beleidsovereenkomsten worden vastgelegd. Zo ontstaat wellicht nog eens een echte Amsterdamse benchmark voor het maatschappelijk presteren van corporaties.