Als de Nota Woningproductie één ding duidelijk maakt, is dat de bouwstagnatie vele oorzaken kent. Ook de aanwezigheid van veertien stadsdelen eist haar tol. Volgens wethouder Duco Stadig van Stedelijke Ontwikkeling kampen de stadsdelen met een tekort aan capaciteit en deskundigheid. Ook lijden de stadsdelen onder de krapte op de arbeidsmarkt. Zij hebben het moeilijk geschikt personeel aan te trekken en vast te houden.
Het grote personeelsverloop maakt het voor corporaties in sommige stadsdelen moeilijk bouwprojecten voor elkaar te krijgen, bevestigt Hans van Harten, directeur van de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties. Meer in zijn algemeenheid ondervinden corporaties hinder van de ingewikkelde bestuursstructuur, die ook nog elke vier jaar van samenstelling wisselt. En in de planontwikkeling is niet altijd duidelijk waar de verantwoordelijkheid ligt. Bij het stadsdeel of bij het Ontwikkelingsbedrijf.

VVD-raadslid John Goring onderschrijft de kritiek op de stadsdelen. Zijn partij meent al jaren dat Amsterdam zich met het grote aantal stadsdelen diep in de vingers snijdt. “Het terrein van ruimtelijke ordening, bouwen en wonen vraagt bijzondere deskundigheid. Door het grote aantal stadsdelen wordt de expertise sterk verspreid. Met als uitkomst dat de stadsdelen onvoldoende zijn geëquipeerd. Dan is het toch veel handiger de kennis te clusteren en het aantal stadsdelen te verminderen.” De vorming van zes of zeven stadsdelen lijkt de Amsterdamse VVD wel genoeg. Zo kan Goring zich heel goed voorstellen dat de Westelijke Tuinsteden buiten ringweg A10 samengaan in één bestuurlijke organisatie.
Het is niet zo dat zijn partij een herziening van het bestuurlijk stelsel op korte termijn op de politieke agenda zet. “Binnen het huidige college-programma hebben we niet de ruimte aan het aantal stadsdelen te tornen. Die discussie laten we daarom de eerstkomende jaren rusten. Belangrijker is het stadsdelen nu het besef bij te brengen dat Amsterdam in nood verkeert en zij alles op alles moeten zetten de woningproductie te vergroten.”

De missie waar de centrale stad en de stadsdelen zich in het Bestuursakkoord stad en stadsdelen 2002-2006 op hebben vastgelegd, laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Uiterlijk 2004 moet de gemiddelde doorlooptijd van plannen met een kwart zijn verminderd en heeft ieder stadsdeel greep, ook financieel, op het programma voor woningproductie. Maar Goring betwijfelt of zo’n uitgangspunt echt door de stadsdelen wordt gedragen. “Sommige stadsdelen permitteren het zich nog steeds weinig vaart te maken. Neem de discussie over de sloop van het Andreas Ziekenhuis in het stadsdeel Slotervaart-Overtoomse Veld. Uiteindelijk komt die plek vrij voor woningbouw, maar de stadsdeelraad heeft eerst wel uitvoerig gedebatteerd over het realiseren van broedplaatsen. Dat is toch belachelijk.”
De centrale stad is bereid tot enige bijstand, zo blijkt uit het Bestuursakkoord, maar er komen geen extra middelen beschikbaar. Wel kunnen de projectorganisaties van de stadsdelen vaker een beroep doen op deskundigheid en menskracht uit de centrale diensten. In ruil daarvoor accepteren de stadsdelen de bevoegdheden van de Regisseur Woningbouw en zorgen zij voor een heldere verantwoording. De menskracht in de stadsdeelorganisaties wordt bovendien afgestemd op de te behalen resultaten.

Niet aangesproken

Niet elk stadsdeel voelt zich aangesproken door de kritiek van de centrale stad. “Wij denken niet dat wethouder Stadig ons stadsdeel bedoelde als het gaat om de stagnatie van de bouwproductie,” zegt Jelle Prins, portefeuillehouder wonen en werken in stadsdeel Oost/Watergraafsmeer. Hij is zeer tevreden over de manier waarop in zijn stadsdeel projecten als Park De Meer en de herstructurering van het Polderweggebied gestalte krijgen.
Van hem komt de oproep niet teveel te focussen op de problemen. “Elk groter project kent voor- en tegenspoed. We kijken nu teveel naar de dingen die slecht gaan en zoeken naar een scala aan oplossingen. We moeten uitkijken dat die twee aspecten niet onderdeel van het probleem worden.”
Evenmin lijkt stadsdeel Oud-West onder de indruk van de kritiek. “Voor een deel vinden we ook dat de stadsdelen op sommige plekken onvoldoende geëquipeerd zijn. Daar staat tegenover dat stadsdelen zich hebben bewezen waar het gaat om grote projecten met behulp van extern personeel”, aldus een woordvoerster van Oud-West. Het stadsdeel verwijst naar het eigen project De Hallen en ziet gunstige omstandigheden elders. Neem het Mercatorplein in stadsdeel De Baarsjes of de overbouwing van de A10 in stadsdeel Bos en Lommer.
Tjeerd Herrema, voorzitter van stadsdeel Zeeburg, wijst er fijntjes op dat op plekken waar de centrale stad het voor het zeggen heeft de woningbouwproductie evengoed stagneert. “Het stadsdeel het probleem? Ik geloof het niet. Toen er nog wel werd geproduceerd waren er ook al stadsdelen. In gebieden waar de centrale stad de dienst uitmaakt, neem in ons stadsdeel IJburg, is evengoed sprake van ernstige stagnatie. Andere zaken dan de verhouding stad/stadsdelen spelen in deze kwestie een dominante rol.”
Hij noemt zichzelf een ‘beginnend wethouder’ op het terrein van ruimtelijke ordening, bouwen en wonen. Herrema beheert deze portefeuille vanaf voorjaar 2002. De wethouder twijfelt aan de waarde van de komst van meer menskracht. “De capaciteit om zaken aan te sturen is inderdaad klein. Gelukkig kent Zeeburg geen ernstige personeelsproblemen. Dankzij het Oostelijk Havengebied en IJburg beschikken we over een goed imago. Bij ons willen mensen wel aan de slag. Het zou alleen geen kwaad kunnen als we over meer projectleiders zouden beschikken. Mensen die daadwerkelijk met de met de voeten in de modder staan. De middelen daarvoor, wij beschikken nu eenmaal niet over een ruime portemonnee, zouden wat mij betreft uit de grondexploitatie moeten worden gehaald. Dat kan door de post ontwikkelingskosten te verhogen. Maar meer in zijn algemeenheid durf ik te betwijfelen of de komst van meer ambtenaren leidt tot een echte versnelling van de bouwproductie. Misschien wordt het dan juist moeilijker slagvaardig te handelen.”

Liever meer zakelijkheid

Herrema richt zijn blik liever op het creëren van meer zakelijkheid. “Ook wij hebben in Zeeburg projecten waar eindeloos over moet worden onderhandeld. Aan het einde van zo’n proces is er vervolgens geen sprake van een hard contract, maar blijkt het heel gemakkelijk van de onderhandelingsresultaten af te wijken. Met alle complicaties van dien. Het uiteindelijke ontwerp wijkt af van de oorspronkelijke plannen. Inpassing in het bestemmingsplan is een probleem. Procedures moeten opnieuw worden doorlopen. Dergelijke complicaties zouden we door verbetering van de contracten moeten zien te voorkomen.”
Vertragingen komen volgens hem nog al eens op het conto van de corporaties. “We moeten soms jarenlang wachten op voorstellen van die kant. Door het grote aantal bouwprojecten blijken corporaties niet in staat alle stadsdelen met evenveel vaart te bedienen. Ook stel ik vast dat ze door eigen organisatorische omstandigheden, fusieprocessen en samenwerkingsperikelen, veel moeite hebben vooruit te kijken. Wij kunnen daarbij louter toekijken.”
En zijn kritiek treft de wijze waarop centrale diensten functioneren. “De voortgang van projecten staat of valt niet zelden met de financiering. Het stadsdeel kan niet alleen onderhandelen over de grondprijs. Dat is een zaak van het Grondbedrijf. De vertegenwoordiger van het Grondbedrijf blijkt in de praktijk niet het juiste mandaat te hebben om slagvaardig te handelen. Om een uitzondering op het grondprijsbeleid te realiseren moet een afzonderlijke procedure worden doorlopen. Wie verlost ons van die stroperigheid? Ik hoop dat met de overgang naar het Ontwikkelingsbedrijf de nieuwe naam eer aan wordt gedaan.”

Zonder te tornen aan de bestaande taakverdeling tussen de centrale stad en de stadsdelen, vindt hij het tijd voor nieuwe vormen van overleg. “Er moet een einde komen aan de versnipperde onderhandelingsstrategie. Over elk project wordt nu afzonderlijk onderhandeld. Daarbij is elk stadsdeel met dezelfde partijen in gesprek. Stadsdelen zouden de onderhandelingen over de afzonderlijke projectonderdelen moeten kunnen bundelen om vervolgens per ontwikkelaar stadsdeeloverschrijdende meerjarenafspraken te maken. Mogelijk zou daarbij de concurrentie kunnen worden versterkt door meer bouwende partijen de markt te laten betreden.”
Verder acht hij het raadzaam scherper te kijken naar wat we allemaal in de stad willen realiseren. “Amsterdam heeft veel hooi op de vork. We stellen ons niet alleen ingewikkelde nieuwbouwopgaven, maar willen ook nog overal in de stad herstructureringsoperaties voltooien. Een stap terug in alle ambities lijkt me niet onverstandig.”

Westerpark

Het mag zo zijn dat de stadsdelen weinig twijfelen aan de eigen kwaliteiten. Verschillen zijn er wel degelijk. De een toont aanmerkelijk meer voortgang bij bouwprojecten dan de ander. Zo blijkt het kleine stadsdeel Westerpark een relatief hoge bouwproductie te kunnen realiseren.
Joop de Haan, sectorhoofd wonen en werken in Westerpark, relativeert het succes. Het is altijd moeilijk stadsdelen met elkaar te vergelijken. De plaatselijke omstandigheden werken absoluut in het voordeel van Westerpark. “We zijn wat betreft het aantal inwoners te vergelijken met Oud-West. Maar bij ons is niet alles bebouwd. We beschikken nog over ruimte, bijvoorbeeld in de Houthavens om op grote schaal plannen voor nieuwbouw te maken.”
Een deel van het succes laat zich naar zijn idee wel degelijk verklaren uit de wijze van organisatie. Een viertal projectmanagers en ruim tien projectleiders dragen de voortgang van de bouwprojecten. Er zijn geen grote bouwprojecten waar de ambtelijke verantwoordelijkheid niet voor is geregeld.
“De stadsdelen zijn indertijd ontstaan na scherpe kritiek op de stroperigheid van de centrale diensten. Als mensen bij elkaar op de gang zitten, dan zou alles veel gemakkelijker zijn. Dat is dus niet zo. Ook binnen een stadsdeel werken mensen aan hun eigen taak. En komt samenwerking niet vanzelf tot stand. Wij erkennen dat eigenlijk al vele jaren. Ieder bouwproject valt daarom onder een projectmanager, als het om een wat groter gebied gaat, of een projectleider. Die zijn in staat dwars door de organisatie heen hun project gaande te houden.”
Want ook in Westerpark, zo verzekeren De Haan en Rob Sluiter, hoofd van de afdeling bouwen en wonen, doen zich problemen voor in het bouwproces. Ook bij hen zitten de marktomstandigheden niet mee. Ook bij hen komt het voor dat procedures opnieuw moeten worden doorlopen. Of dat de initiatiefnemers van een vergevorderd project toch weer iets anders willen.
“Maar het zal bij ons niet zo zijn”, zo benadrukt De Haan, “dat een probleem ergens op een bureau belandt en dat er vervolgens maanden niet naar wordt omgekeken. En mocht een zaak op een gegeven moment niet precies binnen de regels passen, dan wordt met de nodige creativiteit toch naar een verantwoorde oplossing gezocht.”
De projectmanagers en projectleiders zijn allemaal in dienst van het stadsdeel. Sluiter: “Ook dat is een bewuste keuze. Het voordeel van eigen personeel is groot. Onze mensen gaan een band aan met hun project. Voor een ingehuurde externe kracht is een stadsdeel een klant voor twee dagen in de week. Onze projectleiders zijn bovendien voortdurend aanwezig. Externe partijen kunnen hen daardoor gemakkelijk benaderen. Ze vinden zo gemakkelijk een platform om de problemen te bespreken. En het is financieel voordelig. Voor het geld van een dure externe adviseur kunnen we twee mensen in vaste dienst nemen.”